II SA/Wa 1659/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Z.Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2019r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej organ) decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej MSWiA) z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec Pana Z. Z. (dalej wnioskodawca/skarżący) art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówcześnie obowiązujący Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm. dalej ustawa zaopatrzeniowa) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2020 r. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżący wystąpił do MSWiA o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. MSWiA decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Skarżący w terminie wystąpił do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją Skarżący wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonym rozstrzygnięciu, gdyż spełnia w całości ustawowe kryteria określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. W związku z powyższym wniósł o uchylenie wydanej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, zgodnie z jego wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. poprzez wydanie nowej decyzji, przyznającej mu wnioskowane uprawnienia. Ponownie analizując sprawę organ zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję MSWiA z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]. Organ w całości podzielił argumenty przedstawione w decyzji MSWiA. Wskazał, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Jego zdaniem wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie. Podkreślił, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, znaczenie fundamentalne ma fakt, że zawiera on dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Jedynie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Analizując pierwszą z przesłanek formalnych wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Zaznaczył, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Powołał się, że przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zasadne jest również odwołanie się do wykładni funkcjonalnej, zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy. Analizując drugą z przesłanek formalnych wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Powołując się na wykładnię językową wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Stwierdził, że zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki określone w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, w którym NSA wyjątkowo ugruntował użyty w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej powyższy zwrot stwierdzając, że: "(...)ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę »szczególnie uzasadnionych przypadków«, którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia." Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy wskazał, że zaskarżoną MSWiA ZASADNIE odmówił zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wobec skarżącego w związku z faktem, że służba ww. przed dniem 31 lipca 1990 r., uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie była pełniona krótkotrwale. WskazaŁ, że w zakresie spełnienia przesłanki rzetelności dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawcy, a ponadto wynika z nich, iż ww. podwyższono wysługę o 0,5 % za każdy rok służby za okres od dnia [...] stycznia 1991 r. do dnia [...] grudnia 2000 r. z uwagi na podejmowane czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Podniósł, że skarżący pełnił służbę od dnia [...] lipca 1983 r. do dnia [...] kwietnia 2004 r" tj. przez okres 20 lat, 9 miesięcy i 2 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - od dnia [...] lipca 1983 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 7 lat i 1 miesiąca. Jego zdaniem skoro skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 7 lat i 1 miesiąc, tj. ok. 34 % całego okresu swojej służby, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu mówić o "chwilowości", czy "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości". Przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. W związku z powyższym, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w przedmiotowej sprawie przesłanka "krótkotrwałości" nie została spełniona. Ponad siedmioletniego okresu służby nie można uznać za krótkotrwały, bowiem nie sposób scharakteryzować go, jako odpowiadający wskazanej wykładni językowej. Podkreślił, iż służba skarżącego była służbą wieloletnią, podjętą nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz z uwagi na siedmioletni okres jej pełnienia - trwałą. Zdaniem organu wyżej opisaną tezę potwierdza analiza przedmiotowej sprawy, która bezsprzecznie dowiodła, iż zakończenie wskazanego okresu pełnienia przez skarżącego służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z jego woli, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Do dokonania oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. wziął pod uwagę stanowisko Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w swoim wystąpieniu wskazał, że z ustalonego na podstawie archiwalnych akt osobowych przebiegu służby skarżącego nie wynika, aby uchylał się on od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy. Stwierdził, że skarżący w czasie służby w UOP został odznaczony Srebrnym Krzyżem Zasługi. Z informacji o przebiegu służby przekazanej przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wynika ponadto, że w archiwalnych aktach osobowych skarżącego znajdują się zaświadczenie potwierdzające, że ww. w okresie od dnia [...] stycznia 1991 r. do dnia [...] grudnia 2000 r. podejmował czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734, z późn. zm.), zgodnie z którym emeryturę policyjną podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w celu wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony obywateli, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia. Organ stwierdził, że służba skarżącego była pełniona rzetelnie. W ocenie organu przebieg służby skarżącego nie pozwala przyjąć, by w sprawie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek", wynikający z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uprawnienie z art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Organ podtrzymał rozstrzygnięcie zawarte w decyzji MSWiA, w której wyjaśniono wszystkie okoliczności mające istotne znaczenie w sprawie. Tym samym za zasadne uznał utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. Skargę na powyższą i poprzedzającą ją decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając naruszenie prawa materialnego, przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przekroczeniu granicy uznania administracyjnego i na niedopełnieniu obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a także nieuwzględnieniu przy wydaniu w/w decyzji słusznego interesu skarżącego, zasadę prawdy obiektywnej zgodnie z art. 7 k.p.a. oraz zasadę praworządności art. 6 k.p.a., uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji nie spełniają wymogów określonych art. 107 par.3 w zw. z art. 11 k.p.a. Jego zdaniem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie przeprowadził interpretacji niejasnej, nieostrej przesłanki "krótkotrwałości służby" przed dniem 31 lipca 1990 roku. Natomiast dokonał oceny przesłanki "krótkotrwałości służby" w sposób subiektywny, w oparciu o nieujawnione kryteria. Organ stosujący prawo nie udowodnił poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i nie przedstawił argumentów przemawiających za sposobem jego rozumowania. Wskazał, na brak użycia wyraźnych i jednolitych "kryteriów" warunkujących zastosowanie regulacji ujętych w art. 8a ww. ustawy, motywy podjętej decyzji, przesłanki prawne i faktyczne, którymi kierował się organ są niezrozumiałe, niejasne oraz nie do zaakceptowania. Ponadto skarżący faktycznie zakwestionował ustalony stan faktyczny wskazując, że organ nie ocenił rzetelnie dowodów - informacji Szefa ABW dotyczącej przebieg służby w UOP i ABW m.in. awansów od stopnia porucznika do podpułkownika oraz awansów w stanowisku od etatu Inspektora Wydziału do Naczelnika Wydziału, co poparte jest nadzwyczajnymi osiągnięciami w szczególności wyróżniających go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Wskazywał na błędną lub brak oceny w zakresie wykonywania zadań i obowiązków. Jego zdaniem wykonywał swoje obowiązki na najwyższym poziomie z zachowaniem wzorowości postępowania w działaniach służbowych, nie tylko w zakresie nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych ale także wykazywania inicjatyw i realizowania obowiązków dodatkowych, często z rzeczywistym zagrożeniem dla własnego życia i zdrowia, postawy funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystycznego przestrzegania prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służby publicznej. Uznał, że organ pominął rozważania dotyczące opinii wydanej w związku z wnioskiem o nadanie odznaczenia państwowego Srebrnego Krzyża Zasługi postanowieniem z dnia [...] października 2003 r. Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazywał, że organ nie odniósł się do faktu, iż skarżącemu podwyższono wysługę o 0,5% za każdy rok służby za okres od [...] stycznia 1991 r. do dnia [...] grudnia 2000 r. z uwagi na podejmowanie czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Podniósł, że organ powinien rozważyć zaświadczenie wydane przez Zakład Emerytalno-Rentowy MSW zawierające dane na temat całego okresu aktywności zawodowej uwzględnionego przy określeniu wysługi emerytalnej mającej istotne znaczenie dla wyliczenia wysokości świadczenia. Z przedmiotowego dokumentu wynika, że skarżący po odejściu ze służby pozostawał w zatrudnieniu do dnia wydania drugiej decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. tj. przez około 13 lat i 8 miesięcy i odprowadzał do ZUS składki na ubezpieczenia społeczne oraz, że w dalszym ciągu jest osobą aktywną zawodowo i uiszcza składki na FUS. Okresy te są sukcesywnie doliczane przez Zakład Emerytalno-Rentowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych do wysługi emerytalnej stronie. W tym stanie rzeczy organ winien rozważyć proporcje okresu wysługi okresu uznawanego jako służba na rzec "państwa totalitarnego" w stosunku do uznanej wówczas wysługi emerytalnej w wysokości 66,06% wynosi znacznie mniej względem wyliczenia dokonanego przez Organ. W związku z powyższym wnosił o uchylenie decyzji organu z dnia [...] marca 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji MSWiA z dnia [...] czerwca 2020 r. oraz zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania, w terminie określonym przez Sąd decyzji na podstawie art. 8a ustawy emerytalnej wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy oraz podanie sposobu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] utrzymujące w mocy decyzję MSWiA z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej P.p.s.a.) lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie zaś do treści art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd, przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi, w celu lepszego zobrazowania tematyki, której sprawa dotyczy wyjaśnia, że ustawa zaopatrzeniowa, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili. Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i która pozostawała w służbie przed 2 stycznia 1999r., emerytura wynosi: 1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; 2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Stosownie do art. 15c ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się, zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Na mocy art. 15c ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z art. 15c ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Na mocy art. 15c ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego. Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. Przepis art. 22a ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy stanowi, że w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej. Zgodnie z art. 22a ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Art. 22a ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy stanowi, że w celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 22a ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed 1990 r., bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego. Stosownie do art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Wskazać także należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, wymaga sprawdzenia, czy organ administracji – Minister – ustalił i rozważył istotne w sprawie okoliczności faktyczne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który powinien być w sprawie zastosowany, jak również czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zgodnie z celem danej normy prawnej, oraz czy dokonał wyboru prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa i czy dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. W doktrynie podnosi się, że obowiązkiem Sądu przy takim zakresie kontroli jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). Sąd w sprawach uznania administracyjnego bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). W tym miejscu należy powołać pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 15 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 622/08 (dostępny na www.nsa.gov.pl), który Sąd orzekający w sprawie skarżącego w pełni podziela, że "użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. (...) Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania". Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie - art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, zawiera wymienione wyżej przesłanki, oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Tym samym obligatoryjne jest dokonanie przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji interpretacji pojęć, którymi posługuje się ustawodawca w treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a następnie odniesienie się do tych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę uznał, że skarga, oceniana na mocy ww. kryteriów wynikających z P.p.s.a. i P.u.s.a., zasługiwała na uwzględnienie, gdyż Minister przy wydawaniu ww. decyzji przekroczył granice uznania administracyjnego, a wadliwości proceduralne, których się dopuścił mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odmowa wyłączenia stosowania ww. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy była przedwczesna, a wydanej w sprawie decyzji nie uzasadniono w sposób należyty, zgodnie z wymogami przewidzianymi w ww. przepisach k.p.a., jak również w art. 8 i art. 11 k.p.a. Wprawdzie Minister, przedstawiając, jak rozumie poszczególne przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w ujęciu abstrakcyjnym (czyli w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy), wyłożył je w sposób uprawniony, tym niemniej, przechodząc do analizy okoliczności faktycznych sprawy, Minister nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należytej oceny przesłanki krótkotrwałości służby Skarżącego ani rzetelności służby - w kontekście konkretnych okoliczności podniesionych przez Skarżącego. Wobec przedstawianego w tej sprawie życiorysu zawodowego skarżącego (tego w wersji "jawnej") zasadny jest wniosek, że organ nie uwzględnił w tym wypadku szczególnych okoliczności, które muszą być brane pod uwagę w tej sprawie. W tym miejscu Sąd podkreśla, że z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19 (dostępny na www.nsa.gov.pl) wynika, że organ wydając decyzję w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej powinien badać czy konkretna służba charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. Przy dokonywaniu takiej analizy należy brać pod uwagę specyfikę pracy kontrwywiadu, w którym pracował skarżący. Nadto niebagatelną sprawą jest odniesienie się organu do wskazanej przez skarżącego informacji [...] zawierającej nieprawdziwe dane dotycząca pełnienia służby w Wydziale Śledczym WUSW w L. Skarżący podnosił, że nigdy nie pracował w tej komórce organizacyjnej a informacja jest nieprawdziwa. Informacja ta nie została zweryfikowana i pomimo znanych organowi argumentów skargi nie odniesiono się do niej w decyzji. Jak słusznie zauważył skarżący organy nie rozważył i nie ocenił rzetelnie dowodu jakim są dane zawarte w informacji IPN na temat poszczególnych okresów służby strony przed [...] lipca 1990 roku, różnorodności specyfiki kolejnych miejsc zatrudnienia, zajmowanych stanowisk, odmienności wykonywanych zadań, różnego charakteru pełnionych obowiązków, pozostawania w stanie tymczasowości w okresie 3 letniej służby przygotowawczej oraz w czasie trwania rocznego stacjonarnego Studium Podyplomowego Akademii Spraw Wewnętrznych MSW. Zasadnie twierdzi skarżący wskazując, że przesłanka krótkotrwałości winna być oceniona indywidualnie w ujęciu kompleksowym uwzględniającym cały okres aktywności zawodowej strony a nie wyłącznie aspekcie oderwanym od jej podstawy jakim jest okresu wysługi emerytalnej uwzględniony przez Zakład Emerytalno-Rentowy MSW. W skład wysługi emerytalnej mającej w dużej mierze wpływ na wysokość świadczenia zgodnie z decyzją ZER MSW oraz emerytalnymi przepisami prawa zaliczane zostały różne okresy zatrudnienia: nieskładkowe przed służbą, składkowe przed służbą, zatrudnienie w UOP, zatrudnienie w ABW, zatrudnienie po zwolnieniu ze służby. Organ powinien rozważyć zaświadczenie wydane przez Zakład Emerytalno-Rentowy MSW zawierające dane na temat całego okresu aktywności zawodowej uwzględnionego przy określeniu wysługi emerytalnej mającej istotne znaczenie dla wyliczenia wysokości świadczenia. Z przedmiotowego dokumentu wynika, że skarżący po odejściu ze służby pozostawał w zatrudnieniu do dnia wydania drugiej decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. tj. przez około 13 lat i 8 miesięcy i odprowadzał do ZUS składki na ubezpieczenia społeczne oraz, że w dalszym ciągu jest osobą aktywną zawodowo i uiszcza składki na FUS. Okresy te są sukcesywnie doliczane przez Zakład Emerytalno-Rentowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych do wysługi emerytalnej stronie. W tym stanie rzeczy organ winien rozważyć proporcje okresu wysługi okresu uznawanego jako służba na rzec "państwa totalitarnego" w stosunku do uznanej wówczas wysługi emerytalnej w wysokości 66,06% wynosi znacznie mniej względem wyliczenia dokonanego przez Organ. Organ powinien rozważyć dowód z zaświadczenia wydanego przez Zakład Emerytalno-Rentowy MSW zawierające dane na temat całego okresu aktywności zawodowej uwzględnionego przy określeniu wysługi emerytalnej mającej istotne znaczenie dla wyliczenia wysokości świadczenia. Z przedmiotowego dokumentu wynika, że skarżący po odejściu ze służby pozostawał w zatrudnieniu do dnia wydania drugiej decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. tj. przez około 13 lat i 8 miesięcy i odprowadzał do ZUS składki na ubezpieczenia społeczne oraz, że w dalszym ciągu jest osobą aktywną zawodowo i uiszcza składki na FUS. Okresy te są sukcesywnie doliczane przez Zakład Emerytalno-Rentowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych do wysługi emerytalnej stronie. W tym stanie rzeczy organ winien rozważyć proporcje okresu wysługi okresu uznawanego jako służba na rzec "państwa totalitarnego" w stosunku do uznanej wówczas wysługi emerytalnej w wysokości 66,06% wynosi znacznie mniej względem wyliczenia dokonanego przez Organ. Organ nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. W opinii Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego ww. funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Urzędzie Ochrony Państwa oraz w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Z dokumentów wynika, iż skarżącemu podwyższono wysługę o 0,5% za każdy rok służby za okres od [...] stycznia 1991 r. do dnia [...] grudnia 2000 r. z uwagi na podejmowanie czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W związku z tym konieczne jest odniesienie się organu do tych okoliczności w kontekście przesłanki "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Nadto zasadne będzie szczegółowe ustalenie do jakich to "niewątpliwie wybitnych, bezdyskusyjnych osiągnięć skarżącego w służbie UOP i ABW" nie odniósł się Szef ABW mając dostęp do pełnych personalnych materiałów osobowych oraz archiwalnych procedur ewidencyjnych co spowodowało brak odpowiednich zapisów w decyzji. Ponadto organ w nie uwzględnił załączonego do wniosku dowodu w sprawie jakim jest dyplom wręczony stronie w imieniu Rzeczpospolitej Polski przez ówczesnego Szefa Urzędu Ochrony Państwa jako podziękowanie "Za wybitny wkład w zabezpieczenie wizyty papieskiej" czerwiec 1999 r. potwierdzający nadzwyczajne zaangażowanie w służbie. W ocenie Sądu skarżący zasadnie podnosi, że organ nie ocenił rzetelnie dowodu - informacji Szefa ABW dotyczącej przebieg służby w UOP i ABW m.in. awansów od stopnia porucznika do podpułkownika oraz awansów w stanowisku od etatu Inspektora Wydziału do Naczelnika Wydziału, co wg skarżącego poparte jest nadzwyczajnymi osiągnięciami w szczególności wyróżniających go na tle pozostałych funkcjonariuszy. W rozpoznawanej sprawie ocen takich zabrakło, a mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy w kontekście powoływanej przez organ przesłanki wynikającej z art. 8a "szczególnie uzasadnionego przypadku". Tym samym ocenę Ministra w ww. zakresie należy uznać za dowolną i naruszającą art. 80 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Sąd, niezależnie od tego, wskazuje, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia, która to przesłanka także nie została zbadana. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu "w szczególności" "z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy zaopatrzeniowej nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Minister przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien ww. wadliwości naprawić, po to by nie narażać się na zarzut przeprowadzenia postępowania w sposób stronniczy, pod z góry przyjętą tezę. Brak ustosunkowania się przez Ministra do wszystkich argumentów skarżącego stanowi o nie należytym rozpatrzeniu sprawy, i może podważać zaufanie do organu, który wydając decyzje w ramach uznania administracyjnego, powinien wykazać się szczególną dbałością przy wykładni pojęć nieostrych wynikających z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i powinien oceniać je – jak sam wskazuje w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji – indywidualnie, mając na względzie konkretne okoliczności faktyczne. W świetle powyższego Sąd uznaje, że Minister wydając zaskarżoną decyzję dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz nie ocenił właściwe okoliczności sprawy z punktu widzenia zastosowania tego przepisu i w ten sposób naruszył w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jak również art. 8 i art. 11 k.p.a. Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.