II SA/Wa 1666/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Sędzia WSA – Adam Lipiński Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. K. (ur. [...] maja 1959 r.) z dnia [...] lutego 2014 r., odmówił przyznania wymienionemu skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że powyższe świadczenie może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący na przestrzeni [...] lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy udokumentował 21 lat, 3 miesiące i 14 dni łącznego okresu ubezpieczeń. Ponadto zarówno w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, jak i w 10-leciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o świadczenie w trybie zwykłym, zamiast 5 lat składkowych i nieskładkowych, udokumentował jedynie 1 rok, 7 miesięcy i 1 dzień tych okresów. Niezależnie od powyższego w latach 1997 – 2006, 2006 – 2008 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Niezależnie od powyższego z dniem [...] września 2009 r. zaprzestał pobierania zasiłku dla bezrobotnych i do powstania całkowitej niezdolności do pracy w dniu [...] stycznia 2013 r., tj. przez ponad 3 lata nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. Stąd też – w ocenie organu – nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające skarżącemu przezwyciężenie przeszkód w nabyciu uprawnień do świadczeń na zasadach ogólnych, bowiem w tym okresie nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały obiektywne przeszkody do podjęcia zatrudnienia. W sprawie była również oceniana sytuacja materialna, lecz nie stanowi ona jedynego kryterium do przyznania świadczenia. We wniosku z dnia [...] marca 2014 r. do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i podał, że przeszedł udar niedokrwienny prawej półkuli mózgu, w wyniku czego doszło do niedowładu lewostronnego znacznego stopnia i stan ten wymusza pomoc osób trzecich. Ponadto sytuacja finansowa jest tragiczna i nie posiada środków na lekarstwa oraz środki czystości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na argumenty w niej zawarte – podał, że przez szczególną okoliczność uważa się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli tej osoby. Ponadto przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Wskazano dodatkowo, że skarżący w okresach od [...] lipca 1997 r. do [...] kwietnia 2006 r. i od [...] czerwca 2006 r. do [...] lutego 2008 r. oraz od [...] września 2009 r. do ustalenia całkowitej niezdolności do pracy od [...] stycznia 2013 r. nie podjął pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. Z kolei z odwołania do Sądu Okręgowego z dnia [...] czerwca 2013 r. wynika, że w przerwach w ubezpieczeniu pracował dorywczo bez ubezpieczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący M. K. zarzucił zaskarżonej decyzji obrazę prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez uznanie, że podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego i bez odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne nie zasługuje na uznanie za szczególną okoliczność i w tej sytuacji wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu – powołując się na ustalony już wyżej stan faktyczny – podał, że za szczególne okoliczności w jego sprawie uznać należy duże bezrobocie w jego regionie, a w konsekwencji podejmowanie pracy dorywczej jest przyczyną niezależną od jego woli. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że bezrobocie same w sobie nie jest okolicznością szczególną, lecz może nią być, kiedy osoba zainteresowana wykaże, w jaki sposób starała się te okoliczności – choćby nawet nieskutecznie – przezwyciężyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego, ponieważ są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się, zgodnie z art. 124 ustawy, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Ponadto jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Z kolei w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu – zarówno z akt sprawy, jak i z uzasadnienia decyzji wynika, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny. Z treści cytowanego już wyżej przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku przez ubiegającego się o to świadczenie i po czwarte, brak niezbędnych środków utrzymania osoby ubiegającej się o świadczenie, przy czym przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek, a brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W rozpoznawanej sprawie organ miał podstawę do przyjęcia, iż skarżący nie spełnia wszystkich przesłanek uprawniających do uzyskania renty na ogólnych zasadach. Jednym bowiem z warunków przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest zaistnienie szczególnych okoliczności, z powodu których nie zostały spełnione warunki ustawowe do uzyskania świadczenia. W tym miejscu stwierdzić należy, że żaden przepis cytowanej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone tylko indywidualnie. Konieczne jest więc wykazanie, iż ubezpieczony, którego praca stanowiła źródło utrzymania oraz źródło uprawnień związanych z ubezpieczeniem, nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności. Z kolei za okoliczność szczególną uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczenia ubezpieczeniowego w zwykłym trybie należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2001 r., II SA 3191/00, publ. LEX nr 537884). Tymczasem z akt postępowania administracyjnego wynika, że skarżący M. K. na przestrzeni [...] lat życia, to jest do [...] stycznia 2013 r., kiedy to orzeczeniem lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2013 r., udowodnił ogółem jedynie 21 lat i 3 miesięcy i 13 dni okresów składkowych. Natomiast w ostatnim dziesięcioleciu przed dniem powstania niezdolności do pracy, jak i przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę w trybie zwykłym z tytułu niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenie w trybie zwykłym, udokumentował jedynie 1 rok, 7 miesięcy i 1 dzień tych okresów. Niezależnie od powyższego w okresach od [...] lipca 1997 r. do [...] kwietnia 2006 r. i od [...] czerwca 2006 r. do [...] lutego 2008 r. oraz od [...] września 2009 r. do ustalenia całkowitej niezdolności do pracy od [...] stycznia 2013 r. nie podjął pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi, tj. przez okres przez ponad 13 lat nie podejmował zatrudnienia oraz innej działalności objętej ubezpieczeniem, a więc przez prawie 1/3 okresu swojej aktywności zawodowej, jeśli się uwzględni moment rozpoczęcie działalności zawodowej i orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy. Dodać należy, że w czasie niewykonywania zatrudnienia, skarżący nie był osobą całkowicie niezdolną do pracy i nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające spełnienie warunków ustawowych do uzyskania świadczenia według opisanych już wyżej kryteriów, tzn. niezależne od wymienionego przeszkody uniemożliwiające kontynuowanie zatrudnienia i odprowadzanie składek na ubezpieczenie społeczne, których nie można byłoby przezwyciężyć. Dodać w tym miejscu należy, że powoływanie się na fakt bycia osobą bezrobotną i podejmowanie w tym czasie pracy "na czarno" bez odprowadzania składek, nie może być oceniane na płaszczyźnie szczególnych okoliczności. Gdyby bowiem uznać rejestrację w charakterze bezrobotnego za okoliczność szczególną, to wówczas każda osoba posiadająca taki status mogłaby liczyć na świadczenie w drodze wyjątku, niezależnie od tego, czy faktycznie w tym czasie poszukiwała pracy czy też nie. Sama rejestracja w charakterze bezrobotnego nie odzwierciedla bowiem rzeczywistej aktywności osoby w poszukiwaniu pracy. Dopiero dowody wskazujące na odmowę zatrudnienia przez konkretnych pracodawców pozwalają na uznanie okresu bezowocnych poszukiwań pracy jako okresu przerwy w zatrudnieniu spowodowanej szczególnymi okolicznościami, a więc niezależnymi od woli zainteresowanego. Chodzi zatem o przedstawienie dowodów, które potwierdzą fakt odmowy zatrudnienia w danym okresie (dniu) i – co należy zaakcentować – to na stronie spoczywa obowiązek wskazania organowi dowodów świadczących o obiektywnych trudnościach w podjęciu pracy, przemawiające za uznaniem ich jako szczególnych okoliczności. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych bowiem nie może sam siebie, bez żadnej inicjatywy strony, niejako na wyrost (po omacku) szukać dowodów w sprawie, lecz powinien zasadniczo dowody te ewentualnie zweryfikować i ocenić. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący takich dowodów, tj. wykazujących aktywność w poszukiwaniu zatrudnienia nie przedstawił i jedynie w skardze szerzej powołał się na te okoliczności. Powyższej oceny nie zmienia duże bezrobocie występujące w regionie, w którym zamieszkuje skarżący, gdyż dokonując analizy chociażby ostatnich 10 lat przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy nie sposób uznać, by w tak długim okresie czasu niemożliwym było znalezienie zatrudnienia w miejscu stałego zamieszkania lub poza nim, poza wykazanym już wyżej okresem 1 roku, 7 miesięcy i 1 dnia. Reasumując, nie sposób podzielić poglądu skarżącego, iż trudna sytuacja na rynku pracy była szczególną okolicznością, która uniemożliwiała mu podjęcie zatrudnienia. Zgodnie bowiem z utrwalonym stanowiskiem judykatury, bezrobocie – samo w sobie – nie stanowi szczególnej przesłanki, warunkującej przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 23 września 2005 r. sygn. akt I OSK 92/05, w warunkach poważnego bezrobocia w kraju znaczna liczba osób nieposiadających stałego zatrudnienia, których stan zdrowia pogarsza się, mogłaby w trybie powołanego art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. domagać się przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W takiej sytuacji, wbrew tytułowi działu VI ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych; "Świadczenia przyznawane w szczególnym trybie", tryb ten stałby się nie trybem szczególnym, ale trybem powszechnym w zakresie przyznawania świadczeń. Takie stanowisko jest nie do zaakceptowania. Zatem tak długi okres nieodprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, nieuzasadniony żadnym zdarzeniem o charakterze nadzwyczajnym i niemożliwym do przezwyciężenia, nie pozwolił Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – i to zasadnie w ocenie Sądu – na przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do trudnej sytuacji skarżącego. Jednakże z drugiej strony podkreślić trzeba, że sama trudna sytuacja materialna nie jest wystarczająca do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, a więc uzależnionego – co do zasady – od zaistnienia przesłanek składających się na jego podstawę prawną. Świadczenie z art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o to świadczenie, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą co najwyżej uzasadniać ubieganie się o świadczenia z tytułu pomocy społecznej. Podobnie rzecz się ma z sytuacją zdrowotną skarżącego, lecz nie nosi ona znamion "szczególnych okoliczności", bowiem schorzenia te, determinujące orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy, uwidoczniły się dopiero po 2012 r. Zatem zgodzić należy się z Prezesem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że w takim przypadku sama trudna sytuacja materialna skarżącego nie stanowi wystarczającej podstawy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Niezależnie od powyższego Sąd nie dopatrzył się nierzetelności organu w prowadzonym postępowaniu dowodowym, zaś swoje rozstrzygnięcie uzasadnił on w sposób zgodny z prawem. Nie można bowiem stawiać mu przeciwnego zarzutu, skoro w swoje dokumentacji nie posiada on potwierdzonego innego okresu zatrudnienia skarżącego, zaś wymieniony nie jest w stanie wywieść dowodu przeciwnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.