II SA/Wa 1667/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Eugeniusz Wasilewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. N. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz skarżącego A. N. kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Obrony Narodowej postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.), stwierdził niedopuszczalność zażalenia A. N. na postanowienie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., wzywające A. N. wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkałymi z nim osobami do opróżnienia, opuszczenia i wydania na rzecz wierzyciela - Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] - zajmowanego lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ulicy w [...] m. [...] w terminie czternastu dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, pod rygorem opróżnienia zajmowanego lokalu ze znajdujących się tam ruchomości i wezwania osób tam przebywających do opuszczenia przedmiotowego lokalu, z zastrzeżeniem, iż w razie niewykonania w/w obowiązku w podanym terminie, w celu opróżnienia osobnej kwatery stałej zostanie zastosowany środek egzekucyjny z zagrożeniem zastosowania przymusu bezpośredniego. W uzasadnieniu podał, iż zawiadomieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewoda [...] wszczął w stosunku do A. N. postępowanie w trybie egzekucji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia i wydania wierzycielowi - Oddziałowi Regionalnemu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ulicy [...] m. [...], załączając tytuł wykonawczy Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Wymienione zawiadomienie wraz tytułem wykonawczym doręczono zobowiązanemu w dniu 14 kwietnia 2013 r. Na wskazane postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. zażalenie złożył pełnomocnik strony, nadsyłając na wezwanie organu pełnomocnictwo udzielone w dniu 17 grudnia 2011 r. do zastępowania jej w postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczącym wykwaterowania z przedmiotowego lokalu mieszkalnego przed organami Wojskowej Agencji Mieszkaniowej oraz organami postępowania egzekucyjnego, sądami administracyjnymi I i ewentualnie II instancji. Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia z uwagi na brak legitymacji pełnomocnika do jego wniesienia. Na powyższe postanowienie zażalenie do Ministra Obrony Narodowej wniósł pełnomocnik A. N., a ww. organ postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2014 r. stwierdził jego niedopuszczalność. Jednocześnie pismem z tego samego dnia zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. jako wydanego z naruszeniem przepisów o własności, zaś postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. stwierdził jego nieważność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. N. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z dnia [...] września 2014 r., wyrokiem z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt II SA Wa 1864/14, uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że działanie Wojewody [...] w zakresie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na własne postanowienie było błędne. Sąd stwierdził ponadto, że na obecnym etapie postępowania nie mógł wypowiedzieć się co do prawidłowości złożonego przez pełnomocnika skarżącego pełnomocnictwa ani też co do prawidłowości prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Następnie Minister Obrony Narodowej podniósł, iż niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia zażalenia przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 K.p.a.. Natomiast w ujęciu przedmiotowym niedopuszczalne jest zażalenie na postanowienie, co, do którego ustawodawca nie przewidział uprawnienia do jego zaskarżenia. W ocenie organu zażalenie złożone przez pełnomocnika A. N. jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Kwestia możliwości działania strony przez pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym nie została w ogóle uregulowana w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stąd w tej sytuacji odpowiednie zastosowanie będą miały, poprzez odesłanie zawarte w art. 18 tej ustawy, przepisy K.p.a. Dyrektywa zawarta w tym przepisie oznacza, że niektóre przepisy K.p.a. będą miały pełne zastosowanie, inne natomiast będą mogły być stosowane z odpowiednim modyfikacjami lub też w ogóle nie będą mogły być stosowane ze względu na unormowanie postępowania przez przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Minister stwierdził, iż jednym z takich unormowań jest wszczęcie egzekucji administracyjnej, która zgodnie z przepisem art. 26 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Zgodnie z art. 32 w/w ustawy, doręczenia dokonuje organ egzekucji lub egzekutor w momencie przystąpienia do czynności egzekucyjnych, o ile odpis tytułu wykonawczego nie został wcześniej doręczony. Z powyższego wynika więc, że czynności organu egzekucyjnego zmierzające do skutecznego wszczęcia egzekucji administracyjnej, mogą być kierowane wyłącznie do zobowiązanego, co wiąże się ze specyfiką tego postępowania. Jego celem jest bowiem doprowadzenie do wykonania obowiązków wynikających ze stosunków administracyjnoprawnych. O wszczęciu egzekucji administracyjnej i stosowaniu środków przymusu przez organ egzekucyjny zobowiązany powinien być informowany bezpośrednio przez ten organ, a nie przez pełnomocnika lub inną wskazaną przez niego osobę. Dopiero po skutecznym wszczęciu czynności egzekucyjnych zobowiązany uzyskuje status strony postępowania i wówczas może ustanowić pełnomocnika. Nieprawidłowa jest zatem praktyka składania pełnomocnictw o szerokim zakresie reprezentowania strony we wszystkich rodzajach postępowań, co potwierdza liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne. Organ wskazał w związku z tym, że A. N. udzielił pełnomocnictwa do zastępowania go w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dotyczącym wykwaterowania z lokalu mieszkalnego przed organami Wojskowej Agencji Mieszkaniowej oraz organami postepowania egzekucyjnego, sądami administracyjnymi I i ewentualnie II instancji, w dniu 17 grudnia 2011 r., zaś wszczęcie egzekucji administracyjnej nastąpiło w dniu 14 kwietnia 2013 r. i dopiero z tym dniem możliwe było skuteczne ustanowienie pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik A. N. zarzucił mu naruszenie norm prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 33 § 1 i 2 K.p.a., polegające na przyjęciu, iż zobowiązany nie może udzielić w każdym czasie, nawet przed wszczęciem postępowania, pełnomocnictwa pełnomocnikowi, przewidując, że w przyszłości takowe postępowanie może się toczyć i udzielenie takiego pełnomocnictwa nie jest skuteczne. Z uwagi na podniesione zarzuty wniósł o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podał, że nie może budzić wątpliwości, iż nie ma istotnego znaczenia w sprawie moment udzielenia pełnomocnictwa, może być ono udzielone na przyszłość, zanim jakiekolwiek postępowania zostanie wszczęte. Znaczenie ma zaś chwila jego użycia, a ta faktycznie winna (co miało miejsce w niniejszej sprawie) nastąpić po wszczęciu postępowania. Ponadto wskazał, iż skarżący w 2011 r. udzielił pełnomocnictwa rodzajowego, to jest nie do konkretnego, ale do wszystkich ewentualnych postępowań egzekucyjnych, czego organy nie dostrzegają. Na poparcie swojego stanowiska powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie z uzasadnieniem faktycznym oraz prawnym zbieżnym z przedstawionym w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art.18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.), dalej "u.p.e.a", jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że u.p.e.a. nie reguluje w kwestii pełnomocnictwa w postępowaniu egzekucyjnym, a zatem wobec treści w/w przepisu art. 18 u.p.e.a., w tym zakresie odpowiednie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.", tj. art.32 i art.33. Zgodnie z pierwszym z nich, strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Natomiast zgodnie z drugim, pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (§ 1). Pełnomocnictwa powinno być udzielane na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu (§ 2). Pełnomocnictwo w formie dokumentu elektronicznego powinno być uwierzytelnione za pomocą mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (§ 2a). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości żądać urzędowego poświadczenia podpisu strony (§ 3). Jeżeli odpis pełnomocnictwa lub odpisy innych dokumentów wykazujących umocowanie zostały sporządzone w formie dokumentu elektronicznego, ich uwierzytelnienie, o którym mowa w § 3, dokonuje się przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Odpisy pełnomocnictwa lub odpisy innych dokumentów wykazujących umocowanie uwierzytelnione elektronicznie sporządzane są formach danych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 18 pkt 1 tej ustawy w (§ 3a). W sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony w (§ 4). W odniesieniu do pełnomocnictwa udzielonego przez zobowiązanego jeszcze w postępowaniu administracyjnym wskazuje się w literaturze, że może być ono umocowaniem do działania w sprawie dotyczącej postępowania egzekucyjnego. Jednakże pełnomocnik musi przedstawić takie pełnomocnictwo właściwemu organowi egzekucyjnemu. Organ ten musi bowiem zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie poprzez złożenie pełnomocnictwa do akt postępowania egzekucyjnego, nie może zaś domniemywać jego istnienia. Dotyczy to także sytuacji, gdy pełnomocnictwo udzielone zostało do prowadzenia wszelkich spraw, w tym w postępowaniu egzekucyjnym, jednakże złożone zostało tylko w postępowaniu administracyjnym (zob. P. Pietrasz, komentarz do art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Lex 2016). Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że pełnomocnictwo udzielone w sprawie wymiarowej, nie może być jednocześnie umocowaniem do działania w sprawie dotyczącej postępowania egzekucyjnego, które jest przecież odrębnym postępowaniem (por. wyrok z dnia 25 marca 2013 r., sygn. akt III SA 332/ 01, Lex nr 137861). W piśmiennictwie wskazuje się też, iż czynności poprzedzające wszczęcie egzekucji, takie jak np. doręczenie upomnienia, tytułu wykonawczego, ewentualnie zawiadomienia o zastosowanie środka egzekucyjnego, powinny być co do zasady dokonywane wobec zobowiązanego (zob. K. Sobieralski (w:) J. Demczyńska (i in.), Praktyka ..., s.70) Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach, w tym powołanych przez organ w zaskarżonym postanowieniu, wskazywał, że dopiero po skutecznym wszczęciu czynności egzekucyjnych zobowiązany może ustanowić pełnomocnika w tym postępowaniu. Wcześniej czynności podejmowane przez wierzyciela oraz organ egzekucyjny (art. 15 § 1, art. 26 § 1 i art. 29 § 1 u.p.e.a.) poprzedzają dopiero wszczęcie egzekucji administracyjnej. Na tym etapie ustanowienie pełnomocnika przez zobowiązanego nie jest możliwe. Nie została bowiem wszczęta egzekucja administracyjna, do której wszczęcia w sposób przewidziany w art. 26 § 5 pkt 1 lub 2 u.p.e.a. w ogóle nie musi dojść (np. z uwagi na wcześniejszą zapłatę należności pieniężnej na skutek doręczenia upomnienia). W takiej sytuacji adresatem odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.) jest zobowiązany wskazany przez wierzyciela w tytule wykonawczym (por. wyrok z dnia 23 grudnia 2008 r., sygn. akt II FSK 945/08, Lex nr 525843). Powyższego stanowiska Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela. Trzeba bowiem podnieść, iż pisma zawierające np. upomnienie skierowane do zobowiązanego, należy doręczyć jego pełnomocnikowi, gdy wierzyciel posiada wiedzę i dowód na to, że pełnomocnictwo obejmuje także fazę wykonania obowiązku określonego lub ustalonego w decyzji. W innym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że reprezentacja zobowiązanego przez pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym może dotyczyć doręczenia tytułu wykonawczego. Skoro bowiem z art. 26 § 1 i § 2 oraz 4 u.p.e.a. wynika, że datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest dzień doręczenia organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie postępowania wraz z tytułem wykonawczym lub dzień przystąpienia z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawianego, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem, to od tego momentu istnieje możliwość pełnej reprezentacji zobowiązanego przez pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w tym również w zakresie doręczenia tytułu wykonawczego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2004 r. sygn. akt FSK 296/04, Lex nr 164924). Warto zwrócić uwagę również na stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lutego 2010 r. , sygn. akt II FSK 1542/08, (Lex nr 591775), zgodnie z którym zgłoszenie się pełnomocnika do udziału w postępowaniu egzekucyjnym rzadko kiedy będzie wyprzedzało doręczenie zobowiązanemu odpisów tytułów wykonawczych. Jeżeli jednak po wydaniu decyzji ostatecznej zobowiązanemu zostanie doręczone upomnienie, a następnie w związku z otrzymaniem upomnienia zobowiązany ustanowi pełnomocnika do reprezentowania w postępowaniu egzekucyjnymi i pełnomocnictwo to zostanie przedłożone wierzycielowi, który jest jednocześnie organem egzekucyjnym, to nie można uznać, że takie pełnomocnictwo nie wywołuje żadnych skutków prawnych w postępowaniu egzekucyjnym. Reasumując należy podnieść, iż w świetle obowiązujących przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz poglądów orzecznictwa i literatury, brak jest podstaw do przyjęcia, jak to uczynił organ w zaskarżonym postanowieniu, iż pełnomocnictwo udzielone przez zobowiązanego pełnomocnikowi przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, obejmujące reprezentowanie go w postępowaniu egzekucyjnym, nie daje mu legitymacji do wnoszenia w jego toku środków zaskarżenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż skarżący udzielił pełnomocnikowi w dniu 17 grudnia 2011 r. pełnomocnictwa procesowego, które obejmowało zastępowanie go w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dotyczącym wykwaterowania z lokalu mieszkalnego przed organami Wojskowej Agencji Mieszkaniowej oraz organami postępowania egzekucyjnego i sądami administracyjnymi I i ewentualnie II instancji. Ponadto pełnomocnictwo powyższe pełnomocnik dołączył na wezwanie organu egzekucyjnego do zażalenia, które wniósł na postanowienie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Zaskarżone postanowienie zostało zatem wydane z naruszeniem art. 134 K.p.a. w związku z art. 32 i 33 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien dokonać oceny pełnomocnictwa z uwzględnieniem rozważań Sądu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.