II SA/Wa 1668/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie WSA Danuta Kania Sławomir Antoniuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego uchyla zaskarżoną decyzję. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] o odmowie przyznania J. Z. emerytury specjalnej. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. J. Z. zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie emerytury specjalnej. We wniosku opisał swoją działalność społeczną oraz wskazał, że dzięki jego zaangażowaniu powstał powiat [...], pracował na rzecz utworzenia urzędu skarbowego obsługującego powiat [...] oraz o utrzymanie na jego terenie: Sądu Rejonowego, Wojskowej Komendy Uzupełnień, Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej, kancelarii komorniczej. Zaangażowany był również w utworzenie Rewiru Komorniczego przy Sądzie Rejonowym w [...], a także działał na rzecz budowy obwodnicy [...] i węzła na autostradzie [...]. Podał ponadto, że nie otrzymał emerytury. Wnioskodawca opisał swoją sytuację zdrowotna i życiową. Do wniosku J. Z. dołączył szereg dokumentów opisujących jego działalność społeczną, stan jego zdrowia oraz starania o przyznanie emerytury. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t . j. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) odmówił J.Z. przyznania emerytury specjalnej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że świadczenie specjalne może być przyznane osobie posiadającej wybitne i niepowtarzalne zasługi w jakiejś dziedzinie aktywności, np. zawodowej, artystycznej, społecznej czy politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowych zdarzeń losowych. Organ podniósł, że sytuacja bytowa wnioskodawcy, choć brana jest pod uwagę, nie może być jedyną przesłanką uzasadniającą przyznanie takiego świadczenia. Zdaniem organu okoliczności wynikające z wniosku J. Z. oraz nadesłanych dokumentów nie dają podstaw do przyznania świadczenia specjalnego. Od decyzji tej J. Z. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes Rady Ministrów, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes Rady Ministrów wskazał, że J. Z. w pismach kierowanych do organu wskazywał m. in., iż ponad 20 lat działa na rzecz społeczności gminnej i powiatowej oraz że dzięki jego zaangażowaniu powstał powiat [...], a na jego terenie: Sąd Rejonowy, Kancelaria Komornicza, Urząd Skarbowy, zjazd i wjazd z autostrady [...] w [...], Komenda Powiatowa Policji, Powiatowa Komenda Straży Pożarnej, Powiatowy Urząd Pracy, Powiatowy Weterynarz, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, Wojskowa Komenda Uzupełnień. Wskazywał również, iż zbierał podpisy od mieszkańców popierających utworzenie wskazanych instytucji ponadgminnych. Za swoje działania został nagrodzony licznymi podziękowaniami i wyróżnieniami. Organ wyjaśnił, że wnioskodawca starał się o przyznanie świadczenia emerytalnego, ale bezskutecznie. Ponadto organ wskazał, że J. Z. dołączył do akt sprawy między innymi kopie dokumentacji medycznej, socjalno-bytowej oraz: pismo Burmistrza [...] informujące o działalności J. Z. na terenie [...], jak również gmin [...] ([...],[...],[...],[...],[...]); pismo Starosty Powiatu [...] informujące o działalności J. Z. na terenie powiatu; podziękowania za działalność na rzecz powiatu [...] przekazane przez Starostę [...] w roku 2008; podziękowania za działalność na rzecz powiatu [...] przekazane przez Starostę [...] w roku 2014; podziękowania za działalność na rzecz powiatu [...] przekazane przez Starostę [...] oraz Przewodniczącego Rady Powiatu w roku 2009; podziękowania za działalność na rzecz powiatu [...] przekazane przez Starostę [...] oraz Przewodniczącego Rady Powiatu; pisma Starostwa Powiatowego w [...] kwitujące odbiór zebranych między innymi przez wnioskodawcę podpisów; podziękowania za działalność na rzecz powiatu [...] przekazane przez Starostę [...] w roku 2013; podziękowania za współpracę przekazane przez Komendanta Wojskowej Komendy Uzupełnień w roku 2002 oraz 2010; podziękowania za współpracę przekazane przez Posła na Sejm RP pana J. W. z 2001 r.; wycinki prasowe dotyczące działalności społecznej wnioskodawcy. Organ podał również, że z informacji przekazanych przez Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] wynika, iż J. Z. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Mieszka w lokalu własnościowym o pow. 38,80 m2, w bloku spółdzielczym. Mieszkanie wyposażone jest w skromny sprzęt gospodarstwa domowego, wymaga remontu. Na stałe miesięczne koszty utrzymania składają się: opłaty za energię - 90 zł, czynsz - 228,07 zł, gaz - 60 zł, abonament radiowo-telewizyjny - 21,50 zł, abonament telewizji kablowej - 32 zł. Wnioskodawca otrzymuje z Urzędu Miasta w [...] dodatek mieszkaniowy w wysokości 108,17 zł, przyznany na okres od [...] grudnia 2014 r. do [...] maja 2015 r. J. Z. nie pracuje zawodowo, choruje przewlekle, otrzymuje świadczenie rentowe z ZUS Oddział w [...] w wysokości 664,97 zł netto z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Ośrodek Pomocy Społecznej udziela systematycznie wsparcia w formie świadczeń pieniężnych. W opinii organu zgromadzone w sprawie dokumenty nie wskazują na istnienie szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania świadczenia specjalnego. Organ wyjaśnił, że ustawodawca pozostawił wyłącznemu uznaniu, jakie okoliczności uprawniające do nabycia świadczenia specjalnego należy uznać za szczególne. Organ wskazał, że podstawą uzyskania świadczenia specjalnego przyznawanego są jasno i dokładnie udokumentowane okoliczności, które wskazują, iż wnioskodawca podczas swojej działalności, np. sportowej, naukowej, społecznej, politycznej, gospodarczej położył wybitne i niepowtarzalne zasługi, a jego obecna sytuacja socjalno-bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w odniesieniu do jego dokonań. Taka okoliczność, zdaniem organu, nie występuje w niniejszej sprawie. Odnosząc się do działalności społecznej wnioskodawcy, organ wskazał, iż jest ona godna pochwały i doniosła w środowisku regionalnym. Zdaniem organu ocena w tym zakresie musi być jednak przeprowadzona według kryteriów zobiektywizowanych, uwzględniających zarówno wybitność, jak i wyjątkowość osiągnięć. Zdaniem Prezesa Rady Ministrów postawę podobną do wnioskodawcy prezentuje wielu ludzi. Praca społeczna w Polsce nie jest zjawiskiem nowym czy nieznanym, posiada bowiem długoletnią tradycję angażowania się w sprawy innych, potrzebujących, borykających się problemami życia codziennego. Na terenie kraju działa szereg instytucji, jak również osób niezrzeszonych w żadnych strukturach działających na rzecz swoich środowisk lokalnych, czy też powiatowych oraz w aspekcie ogólnokrajowym. W ocenie organu forma działalności, którą prowadzi wnioskodawca, jest często spotykaną formą zaangażowania się w pracę społeczną. Ocena, iż wszyscy obywatele, którzy włączają się w jakąkolwiek formę pomocy i działalności na rzecz innych osób czy też instytucji, mieliby bezsporne prawo do otrzymania świadczenia specjalnego, spowodowałaby odejście od obowiązujących zasad przyznawania świadczeń w szczególnych, niepowtarzalnych przypadkach. Organ podkreślił, że przywilej takiego wsparcia jest przyznawany autorytetom, których osiągnięcia i dorobek są uznawane i cenione w kraju i za granicą. Wnioskodawca nie udokumentował skutecznie takich osiągnięć. Prezes Rady Ministrów wskazał, że świadczenia specjalne nie są świadczeniami zastępczymi, np. w przypadku odmowy przyznania przez ZUS lub Prezesa ZUS świadczeń lub gdy ich wysokość nie zaspokaja potrzeb świadczeniobiorców. Świadczenia te podlegają innym regulacjom prawnym aniżeli renty i emerytury z ubezpieczenia społecznego i stanowią odrębne obciążenie budżetu państwa. Sam sposób finansowania świadczenia specjalnego przemawia za jego wyjątkowym i szczególnym charakterem. Organ wskazał, że nie kwestionuje zaangażowania wnioskodawcy w działalność społeczną, niemniej jednak jest ona niewystarczająca do wypełnienia dyspozycji art. 82 ust. 1 ustawy dla uzyskania świadczenia specjalnego. Organ wyjaśnił także, że drugą przesłanką mogącą mieć wpływ na przyznanie świadczenia specjalnego jest wystąpienie szczególnego zdarzenia losowego, czyli takiego zdarzenia, które można uznać za nadzwyczajne, tzn. posiadające element wyjątkowości. Zdaniem organu zebrany materiał dowodowy nie wskazuje jednak, iż sytuacja socjalno-bytowa wnioskodawcy była wynikiem takich właśnie zdarzeń. Ponadto organ podniósł, że samo powoływanie się na trudną sytuację materialną nie daje podstawy do przyznania świadczenia specjalnego. Na powyższą decyzję J. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu opisał swoją działalność społeczną oraz sytuację zdrowotną. Na poparcie opisanych w skardze okoliczności dołączył do skargi szereg dokumentów. Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 748 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Dokonując wykładni powołanego przepisu należy – z jednej strony – zwrócić uwagę na użyte w nim sformułowanie "może", co wskazuje na przyjęcie przez ustawodawcę konstrukcji uznania administracyjnego, a – z drugiej strony – należy wziąć pod uwagę zamieszczone w nim pojęcie niedookreślone w postaci "szczególnie uzasadnionych przypadków", co z kolei nakładałoby na organ obowiązek każdorazowego ustalania jego treści w ramach okoliczności faktycznych danej sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że uznanie administracyjne występuje w przypadkach, w których w przepisach prawnych stanowi się, że organ administracyjny "może" podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, a nie ma w nich nakazu lub zakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia. Natomiast uznanie administracyjne nie jest wprowadzane w przypadku występowania w przepisie ogólnych stwierdzeń (pojęć niedookreślonych, klauzul generalnych), bo trzeba ich znaczenie ustalić w toku wykładni w odniesieniu do konkretnej indywidualnej sprawy (por. M. Mincer, "Uznanie administracyjne", Toruń 1983, s. 55 i nast., cyt. za B. Adamiak, J. Borkowski, "KPA. Komentarz", 8. wyd. Warszawa 2006, str. 471). Nawet zatem w sytuacji, gdy ustawodawca poprzez pojęcie nieostre nadaje organom szerokie uprawnienia ocenne, to taka treść pojęcia nieostrego nie zrównuje go z uznaniem administracyjnym. Taka zaś sytuacja dotyczy w szczególności zwrotów szacunkowych, czyli zwrotów porównawczych, stanowiących jeden z rodzajów zwrotów ocennych, np. terminu "uzasadnione okoliczności", czy też terminu "szczególnie uzasadniony przypadek". W przeciwieństwie do innych wyrażeń wieloznacznych, zwroty szacunkowe oparte są nie tyle na wyinterpretowaniu treści normy prawnej zapisanej nieostro lub niewyraźnie, ile na dokonaniu wartościowania określonego stanu. W przypadku takich pojęć stwierdzenie faktów "zlewa" się z ich ewaluacją, polegającą na ocenie poddanych analizie stanów rzeczy, zdarzeń, czy procesów z punktu widzenia przyjętych przez podmiot oceniający kryteriów (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 20 maja 2010 r., sygn. akt II OPS 6/09, Lex nr 577571, cyt. za M. Jaśkowska op. cit.). Dlatego zawsze tam gdzie podstawę do wydania decyzji stanowi przepis zawierający pojęcie nieostre, organ stosując taki przepis winien, i to w pierwszej kolejności, w sposób wszechstronny ocenić stan faktyczny sprawy i dopiero w jego świetle zinterpretować pojęcie nieostre. Jak wynika natomiast ze złożonych do Sądu akt administracyjnych, organ obowiązku tego nie dopełnił. W rozpatrywanej sprawie skarżący składając wniosek o przyznanie świadczenia specjalnego, powołał się na swoją działalność społeczną podejmowaną na terenie powiatu [...]. Z wyjaśnień skarżącego oraz przedstawionych w toku postępowania kopii dokumentów wynika, że skarżący zaangażowany był w szereg działań podejmowanych w kwestiach istotnych dla mieszkańców swojego regionu (utworzenie powiatu [...], budowa zjazdu z autostrady [...] w [...], utrzymanie istnienia Wojskowej Komendy Uzupełnień w [...], utworzenie Urzędu Skarbowego w [...], utworzenie Rewiru Komorniczego przy Sądzie Rejonowym w [...], a także utrzymanie lokalnych połączeń kolejowych). Działalność skarżącego polegała w głównej mierze na zbieraniu podpisów pod petycjami oraz kierowaniu pism do władz państwowych i samorządowych. Skarżący przedstawił szereg dokumentów obrazujących jego działalność, m. in. pisma z podziękowaniami od różnych władz i instytucji oraz wycinki z prasy. Dokumenty te skarżący przedstawił przy wniosku inicjującym postępowanie oraz przy pismach z dnia [...] lutego 2015 r. i [...] marca 2015 r. Rozpatrując sprawę organ stwierdził zaś, że działalność społeczna skarżącego jest godna pochwały i doniosła w środowisku regionalnym. Ponadto wskazał, że forma działalności, którą prowadzi skarżący jest często spotykaną formą zaangażowania się w prace społeczne i przez to nie można stwierdzić, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje, iż rozstrzygnięcie organu poprzedzone zostało wyczerpującą oceną zebranych w sprawie dowodów. Podkreślić przy tym należy znaczącą ilość przedstawionych przez skarżącego w toku postępowania różnego rodzaju pism i innych dokumentów oraz fragmentów artykułów prasowych. Organ nie odniósł się do zawartości przedstawionych przez skarżącego dowodów i nie ustalił, jaki był charakter i skala działalności skarżącego, nakład sił i środków z jego strony oraz czy ta działalność przyniosła społeczności lokalnej wymierne efekty. W ocenie Sądu dopiero wynik takich ustaleń winien być poddany ocenie pod kątem tego, czy w przypadku skarżącego możemy mówić o istnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, przemawiającego za przyznaniem świadczenia specjalnego. Zaznaczyć należy, że organ administracji publicznej prowadząc postępowanie administracyjne zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Uzasadnienie faktyczne wydanej w sprawie decyzji winno zaś, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W niniejszej sprawie Prezes Rady Ministrów uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Na marginesie powyższych uwag Sąd pragnie zauważyć, że, zdaniem Sądu, nie można interpretować art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w ten sposób, iż zasługi osób ubiegających się o przyznanie świadczenia specjalnego winny mieć zawsze wymiar ogólnokrajowy, a nie regionalny. W ocenie Sądu za przyznaniem świadczenia specjalnego ma przede wszystkim przemawiać wybitność tych zasług, a nie ich zasięg. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie zobowiązany do wszechstronnej oceny stanu faktycznego sprawy, mając na względzie powyższe uwagi Sądu. Konieczna będzie ocena zebranych w sprawie dowodów bądź ewentualne ich uzupełnienie, poprzez zwrócenie się do władz gminy i powiatu [...] oraz województwa [...] o przedstawienie informacji na temat działalności skarżącego w tym regionie. Następnie w oparciu o ustalony stan faktyczny organ winien dokonać interpretacji zwrotu szacunkowego zawartego w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i rozstrzygnąć, czy zasadne jest przyznanie skarżącemu świadczenia specjalnego. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.