II SA/Wa 1676/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , Protokolant starszy specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy punkt [...] decyzji Komendanta Powiatowego Policji w O. z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] Komendant [...] Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. K. od pkt 1 decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] maja 2024 r. nr [...], w którym odmówiono stronie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia [...] lipca 2023 r. do dnia [...] grudnia 2023 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podniósł, że rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w [...] przeniósł z urzędu z dniem [...] lipca 2023 r. M. K. do dalszego pełnienia służby w Posterunku Policji w [...] Komisariatu Policji w [...]. Następnie wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2024 r. strona zwróciła się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości od dnia [...] lipca 2023 r. W oświadczeniu mieszkaniowym wykazała, że zamieszkuje z mężem i czwórką dzieci w domu położonym w miejscowości [...], którego – wraz z mężem – jest właścicielką. Oświadczyła, że czas dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby przekracza łącznie z przesiadkami dwie godziny w obie strony, zgodnie z rozkładem jazdy. W następstwie powyższego Komendant Powiatowy Policji w [...] w pkt 1 decyzji z dnia [...] maja 2024 r. odmówił przyznania wnioskodawczyni równoważnika pieniężnego za brak lokalu za okres od dnia [...] lipca 2023 r. do [...] grudnia 2023 r. i jednocześnie w pkt 2 decyzji przyznał stronie równoważnik pieniężny za brak lokalu od dnia [...] stycznia 2024 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] strona otrzymała równoważnik pieniężny za remont zajmowanego domu za rok 2023. W ocenie organu, funkcjonariusz Policji w jednym roku nie może ubiegać się równocześnie o równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu oraz równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Nie ma przy tym przesłanek do zwrotu otrzymanego już równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. M. K. wniosła odwołanie od ww. decyzji jedynie w zakresie jej pkt 1, podnosząc, że organ I instancji błędnie uzależnił przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od wcześniej wypłaconego równoważnika za remont. W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył przepisy dotyczące zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w tym w szczególności ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r., poz. 145) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 649 ze zm., powoływanego dalej jako "rozporządzenie w sprawie równoważnika za brak lokalu") i stwierdził, że w myśl § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 2302, powoływanego dalej jako "rozporządzenie w sprawie równoważnika za remont lokalu"), równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie przyznaje się, jeżeli policjant lub jego małżonek otrzymuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W ocenie organu, z powyższego wynika, że analogicznie, jeśli policjant pobrał za dany rok kalendarzowy świadczenie pieniężne za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby norm zaludnienia należnych policjantowi, to policjantowi w danym roku kalendarzowym nie przysługuje świadczenie pieniężne za brak lokalu mieszkalnego. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że – w przypadku odwrotnej kolejności złożenia wniosku przez funkcjonariusza – przysługiwałby równocześnie równoważnik za remont i brak lokalu mieszkalnego. Byłoby to nielogiczne i prowadziło do sytuacji, w której kolejność złożenia wniosków decydowałaby, czy policjantowi przyznany będzie jeden równoważnik - za brak lokalu, czy też obydwa równoważniki w przypadku wystąpienia w pierwszej kolejności z wnioskiem o równoważnik za remont zajmowanego lokalu. Organ zauważył, że strona corocznie składała oświadczenie mieszkaniowe za remont zajmowanego lokalu, na podstawie którego wypłacano jej równoważnik. Ostatnie oświadczenie złożyła w dniu [...] grudnia 2023 r., a więc już po przeniesieniu do Posterunku Policji w [...]. Zatem to policjantka dokonała wyboru, że w 2023 r. będzie ubiegała się o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego domu, który jak wówczas wskazała, znajdował się w miejscowości pobliskiej. Na podstawie tego wniosku Komendant Powiatowy Policji w [...] wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2023 r. o przyznaniu stronie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego domu jednorodzinnego z uwzględnieniem 6 norm zaludnienia za rok 2023. W decyzji tej orzeczono, że wygasa ona z dniem [...] grudnia 2023 r. Powyższe jasno wskazuje, że w roku 2023 prawo policjantki do równoważnika pieniężnego zostało zrealizowane, bowiem bezspornie tego rodzaju równoważnik za remont lokalu otrzymała. Zatem zrealizowane zostało prawo policjantki i jej rodziny do jednej z ustawowych form zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w roku 2023. M. K. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, polegające na błędach w interpretacji oraz pomijaniu przepisów wykonawczych w tym: - błędnym przyjęciu, że skoro w myśl § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie równoważnika za remont lokalu, tego równoważnika nie przyznaje się, jeżeli policjant otrzymuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, to analogicznie, jeżeli policjant pobrał za dany rok kalendarzowy świadczenie pieniężne za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby norm zaludnienia należnych policjantowi, to w danym roku kalendarzowym nie przysługuje mu świadczenie pieniężne za brak lokalu mieszkalnego; - pominięciu § 1 ust. 2 rozporządzenia w sprawie równoważnika za brak lokalu, który nie uzależnia przyznawania tego równoważnika od otrzymania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego i zastąpienie wskazanego przepisu § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie równoważnika za remont lokalu, w którym jedną z przesłanek negatywnych do przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego jest przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego; - pominięcie bądź błędną wykładnię § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie równoważnika pieniężnego za remont lokalu, zgodnie z którym ustalenia uprawnień policjanta do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego dokonuje się według stanu na 1 stycznia danego roku kalendarzowego; co skutkowało dokonaniem ustaleń faktycznych niezgodnych z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego, a także dowolną interpretacją obowiązujących przepisów, a tym samym odmową przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia [...] lipca 2023 r. do [...] grudnia 2023 r. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że do dnia [...] lipca 2023 r. jej dom był zlokalizowany w miejscowości pobliskiej, w związku z czym corocznie składała oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. Takie też oświadczenie mieszkaniowe złożyła za rok 2023, co stanowiło podstawę do wydania decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Podkreśliła, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie równoważnika za remont lokalu, ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego oraz do liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym z nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego. Skarżąca na dzień [...] stycznia 2023 r. była policjantką Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w [...], a dopiero później, na skutek przeniesienia przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] doszło do utraty tych praw. W ocenie skarżącej, otrzymanie równoważnika za remont lokalu zgodnie z przepisami w żaden sposób nie wyklucza możliwości w późniejszym czasie tego samego roku przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Skarżąca podniosła, że prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu oraz za remont lokalu wynika z innych przepisów ustawy o Policji, natomiast sprawy związane z ich wysokością i szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania każdego z równoważników, regulują odrębne rozporządzenia. W związku z tym, każdy z tych równoważników posiada różne przesłanki pozytywne, jak i negatywne ich przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania. Zdaniem skarżącej, zastąpienie przez organ przesłanek negatywnych wskazanych w rozporządzeniu w sprawie równoważnika za brak lokalu przepisami rozporządzenia w sprawie równoważnika za remont lokalu było niedopuszczalne. Odnosząc się do argumentacji organu, skarżąca zauważyła, że kolejność złożenia wniosku nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, gdyż ich jednoczesne otrzymanie w tym samym roku kalendarzowym możliwe jest jedynie w przypadku przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości po dniu [...] stycznia danego roku kalendarzowego (tylko w roku przeniesienia). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie jest przedmiotem sporu. Jak ustalił organ, skarżąca rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2023 r. została z dniem [...] lipca 2023 r. mianowana do dalszego pełnienia służby w miejscowości [...]. Skarżąca zamieszkuje natomiast w miejscowości [...], która nie jest miejscowością pobliską wobec nowego miejsca pełnienia służby. W trakcie pełnienia służby, w roku 2011, skarżącej przyznano pomoc finansową na budowę domu. Nie jest również kwestionowane przez strony, że skarżąca lub członkowie jej rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w nowym miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Nie budzi także wątpliwości okoliczność, że skarżąca w dniu [...] grudnia 2023 r. złożyła wniosek o przyznanie jej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (domu) za rok 2023 i wnioskowane świadczenie otrzymała decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...]. Spór w tej sprawie sprowadza się natomiast do oceny prawnych konsekwencji tak ustalonego stanu faktycznego. Organ twierdzi bowiem, że fakt otrzymania przez skarżącą równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za 2023 r. wyklucza możliwość przyznania jej równoważnika za brak lokalu w tym okresie. Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Jak wynika z treści art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Nie budzi wątpliwości, że ta przesłanka, w związku z przeniesieniem miejsca pełnienia przez skarżącą służby do miejscowości [...], została spełniona od dnia [...] lipca 2023 r. Skarżącej co do zasady przysługuje zatem prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia przeniesienia. Szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zostały uregulowane w wydanym na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy o Policji powoływanym wcześniej rozporządzeniu z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Prawodawca zawarł w tymże rozporządzeniu przesłanki zarówno pozytywne (§ 1 ust. 1), jak i negatywne (§ 1 ust. 2), przyznania tego świadczenia. Organ w zaskarżonej decyzji nie stwierdził, by skarżąca nie spełniała przesłanek pozytywnych wskazanych w § 1 ust. 1 rozporządzenia. Nie powołał się również na okoliczność wystąpienia którejkolwiek z przesłanek negatywnych wskazanych w § 1 ust. 2 rozporządzenia. W szczególności – zasadnie – nie stwierdził, by podstawę odmowy mógł stanowić § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, bowiem wprawdzie skarżąca otrzymała pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, jednak przesłanka ta nie ma zastosowania do policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości (tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie). Swoją decyzję odmowną organy obydwu instancji oparły natomiast na brzmieniu § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA w sprawie równoważnika za remont lokalu. W myśl tego przepisu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie przyznaje się, jeżeli policjant lub jego małżonek otrzymuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 952/18 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), taka regulacja jest zrozumiała, "ponieważ w sytuacji gdy policjant (jego małżonek) otrzymuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, znaczy to, że lokalem mieszkalnym nie dysponuje. Trudno w takiej sytuacji przyznawać mu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu, skoro lokalu nie zajmuje". Zdaniem Sądu, z treści powyższego przepisu nie można w drodze analogii, jak czynią to organy w tej sprawie, wywodzić, że w przypadku przyznania policjantowi równoważnika za remont lokalu nie przysługuje mu również prawo do równoważnika za brak lokalu, w przypadku gdy w trakcie trwania roku zostanie on przeniesiony do pełnienia służby w innej miejscowości, która nie jest miejscowością pobliską w stosunku do miejscowości, w której policjant zamieszkuje. Należy bowiem zwrócić uwagę, że równoważnik pieniężny za remont lokalu jest świadczeniem wypłacanym corocznie, według stanu faktycznego na dzień 1 stycznia danego roku (§ 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie równoważnika za remont lokalu). Tymczasem równoważnik za brak lokalu jest wypłacany miesięcznie, wyłącznie za ten czas, w którym policjant nie dysponował prawem do lokalu w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. O ile zatem (z wyżej podanych przyczyn) otrzymywanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego (na dzień 1 stycznia danego roku) wyklucza możliwość przyznania równoważnika pieniężnego za remont, to z powyższego nie można wywodzić, że przyznanie prawa do równoważnika za remont lokalu wyklucza prawo do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu, o ile w trakcie roku kalendarzowego ziściły się przesłanki do jego otrzymania. Brak jest w przepisach powszechnie obowiązującego prawa regulacji, która przewidywałaby tego rodzaju wyłączenie, a postępowanie organu w tej sprawie należy ocenić jako działanie contra legem. Prawodawca w rozporządzeniu z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie równoważnika pieniężnego za brak lokalu przewidział bowiem zamknięty katalog przesłanek negatywnych przyznania tego świadczenia. Organy rozpatrujące wniosek strony nie są natomiast uprawnione do dowolnego rozszerzania tego katalogu w celu uzupełnienia występującej – ich zdaniem – luki w tym zakresie. Z tych przyczyn, wobec naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego dotyczących przyznawania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, które skutkowało nieuprawnioną odmową przyznania skarżącej prawa do tego równoważnika za okres od [...] lipca 2023 r. do [...] grudnia 2023 r. Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i pkt 1 decyzji organu I instancji. Rozpatrując sprawę ponownie, organ będzie zobowiązany zastosować wyżej podane wskazania Sadu, a w szczególności rozpozna wniosek skarżącej w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie równoważnika za brak lokalu, które kompleksowo regulują zasady przyznawania tego świadczenia. Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), orzekł jak w sentencji.