II SA/Wa 1677/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung Sędziowie WSA Sławomir Fularski (spr.) Przemysław Szustakiewicz Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 r. sprawy ze skargi B.P. - przedstawiciela ustawowego małoletniego S.P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2011 r. 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.; zwana dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS), po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez B.P. odmówił jej małoletniemu synowi S. przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. Wskazując na treść art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS organ I instancji stwierdził, że nie spełnienie jednego z warunków wymienionych w tym przepisie wyklucza możliwość przyznania prawa do świadczenia rodzinnego w drodze wyjątku. Renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z powyższym, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych warunków przez osobę zmarłą (ojca małoletniego S.), a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny osoby zmarłej. Wymogi do przyznania świadczenia w trybie zwykłym nie zostały spełnione z uwagi na krótsze niż ustawowo wymagane okresy składkowe i nieskładkowe. Nadto, w 10 – leciu przypadającym przed dniem śmierci, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udowodniono jedynie 2 lata i 18 dni tych okresów. W latach 2000 – 2005, 2007 – 2009 ojciec dziecka nie wykonywał pracy ani innej działalności objętej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie organu nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, ponieważ w wymienionych okresach ojciec dziecka nie miał orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy. Zatem nie istniały przeszkody do wykonywania zatrudnienia objętego ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Ponadto, jak wynika z posiadanej dokumentacji, ojciec dziecka wykonywał prace dorywcze bez opłacania składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Wykonywanie pracy dorywczej bez opłacania składek nie może być uznane za szczególną okoliczność, która uniemożliwiła nabycie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Osoba decydująca się na taką formę wykonywania pracy winna liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w sferze ubezpieczenia społecznego. W konkluzji organ nadmienił, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej ocenie podlegała również sytuacja materialna, ale nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. W związku z powyższą decyzją, B.P. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku na rzecz jej małoletniego dziecka. Podniosła, że jej małżonek zmarł w młodym wieku. Mimo młodego wieku miał jednak ponadprzeciętny okres składkowy i nieskładkowy, bowiem aż 7 lat, 4 miesiące i 26 dni. Jako jeden z niewielu mieszkańców swojej i okolicznych wsi posiadał zatrudnienie. Małżonek zmarł nagle, wskutek śmierci nienaturalnej, której nie można było przewidzieć, dlatego też okoliczność tą należy traktować jako szczególną, na jaką zmarły nie miał wpływu. Nadto, jej zmarły małżonek starał się za wszelką cenę utrzymać pracę w miejscu gdzie bezrobocie jest jednym z najwyższych w kraju. W konsekwencji wnioskodawczyni zarzuciła organowi dowolną i niesprawiedliwą interpretację, która skutkuje pokrzywdzeniem jej dziecka. Zdaniem wnioskodawczyni również samo bezrobocie (które jest w rejonie jej zamieszkania bezrobociem strukturalnym) należy uznać za okoliczność szczególną, gdyż zmarły nie ze swojej woli pozostawał bez pracy. W świetle Konstytucji zmarły miał bowiem prawo do pracy, którego nie zapewniało mu Państwo, zaś teraz z tego faktu czyni zarzut. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2011 r. o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie znajdując nowych okoliczności mających wpływ na zmianę rozstrzygnięcia. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W pisemnym uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezes ZUS przytoczył treść art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zdaniem organu wnioskodawczyni nie wykazała, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które ubezpieczony nie miał wpływu. Organ wyjaśnił, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielkiego okresu, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Z akt sprawy wynika, że udowodniony został okres składkowy ojca dziecka wynoszący 5 lat, 4 miesiące i 10 dni oraz okres nieskładkowy wynoszący 2 lata i 16 dni. Po ograniczeniu do wysokości jednej trzeciej udowodnionych okresów, staż pracy, który może być uwzględniony do uprawnień wynosi 7 lat, 1 miesiąc i 24 dni. Z przedłożonej dokumentacji wynika również, że w okresach od [...] listopada 2000 r. do [...] stycznia 2005 r. oraz od [...] czerwca 2007 r. do [...] lipca 2009 r., tj. przez łączny okres wynoszący ponad 6 lat, ojciec dziecka nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Z akt nie wynika, aby w powyższych okresach nie mógł on kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności. W ww. okresach nie była bowiem wobec niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Świadome podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, nie może być uznane za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy. Jest to bowiem wynik wyboru osoby decydującej się na takie postępowanie, która powinna liczyć się z prawnymi konsekwencjami w sferze ubezpieczeń społecznych. Organ wywiódł nadto, iż powoływany przez wnioskodawczynię argument dotyczący trudnej sytuacji na rynku pracy nie jest wyjątkową okolicznością. Trudności w znalezieniu pracy nie oznaczają niemożności jej podjęcia w rozumieniu art. 83 ustawy, gdyż nie wiążą się ani z wiekiem, ani z niezdolnością do pracy. Szczególne okoliczności muszą być niezależne od woli ubezpieczonego, którego dotyczą. Podnoszona przez wnioskującą trudna sytuacja materialna nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie są świadczeniami socjalnymi, przyznawanymi jedynie według potrzeb, lecz są świadczeniami z ubezpieczenia społecznego. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła B.P. (dalej: "skarżąca"), wnosząc o jej uwzględnienie i podtrzymując w całości dotychczas zaprezentowaną argumentację w sprawie. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że 31-letni w chwili nagłego zgonu ojciec dziecka pozostawał w ubezpieczeniu łącznie przez 7 lat i 2 miesiące, 5 lat i 4 miesiące to okresy składkowe, z tego zaś 1 rok i 10 miesięcy to pobieranie zasiłku dla bezrobotnych, a 1 rok to zasadnicza służba wojskowa. W konsekwencji organ stwierdził, że okres faktycznego świadczenia pracy przez zmarłego wynosi około 2,5 roku. Trudno więc, wbrew zarzutowi skarżącej, uznać ten okres za "ponadprzeciętnie długi". Nadto, skarżąca nie wskazała na żadne dowody mogące potwierdzić, że zmarły faktycznie poszukiwał zatrudnienia i tylko z przyczyn zewnętrznych i w całości od niego niezależnych nie mógł go znaleźć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej określanej jako "p.p.s.a"), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia, bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art.145 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolowana z uwzględnieniem powyższych kryteriów sądowej kontroli administracji publicznej skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z powołanym przepisem, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Użyty przez ustawodawcę zwrot "może przyznać" wskazuje, że decyzja w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania świadczenia pozostawiona została uznaniu organu rentowego. W literaturze stwierdza się, że przedmiotem jego nie jest ani ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego (vide: Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wyd. C.H. Beck 2005 r.). Uznanie dotyczy zatem wyboru konsekwencji zaistnienia normy prawnej w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Tak też, instytucję uznania administracyjnego rozumie się w orzecznictwie. Od uznania administracyjnego należy natomiast odróżnić sferę pojęć niedookreślonych, które podlegają pełnej wykładni w procesie interpretacji prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 czerwca 2003 r. sygn. K 43/2002, Lex Polonica nr 364051). Do takich niedookreślonych pojęć należy, m.in., zawarte w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, pojęcie "szczególnych okoliczności", stanowiące jedną z przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W ocenie Sądu, rozpoznającego niniejszą sprawę, Prezes ZUS dokonał błędnej wykładni art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przyjmując, że w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, które uniemożliwiły przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletniego dziecka. Dokonując wykładni tego niedookreślonego pojęcia, organ w istocie nie ocenił okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy w odniesieniu do normy prawnej zawartej w przepisie art. 83 cyt. ustawy. Wskazać bowiem należy, że w dniu śmierci, tj. [...] września 2010 r., ojciec dziecka pozostawał w zatrudnieniu, a więc podlegał ubezpieczeniu. Okoliczność ta nie została jednak w ogóle przez organ uwzględniona przy badaniu spełnienia przesłanki szczególnych okoliczności. Tymczasem, zdaniem Sądu, świadczy ona o tym, że ojciec dziecka nie unikał pracy związanej z opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne. Nadto, oceniając zachowanie ojca dziecka, należy stwierdzić, że to właśnie śmierć, która jest zdarzeniem nagłym i niespodziewanym i niewątpliwie okolicznością niezależną od woli człowieka, uniemożliwiła wykonywanie pracy, a w konsekwencji – wypracowanie okresu niezbędnego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Zwrócić uwagę również należy na relatywnie młody wiek (tj. 31 lat) ojca dziecka w chwili zgonu, ponieważ czynnik ten także może mieć wpływ na ocenę, czy nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności. A zatem śmierć ojca dziecka można uznać za zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia jej skutków (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1891/04, publik. LEX nr 164761). Również w doktrynie można odnaleźć analogiczny pogląd. W artykule P. Szustakiewicza pt. "Świadczenia wyjątkowe z zakresu ubezpieczeń społecznych", opublikowanym w Radcy Prawnym 2007/3/61 - t. 3, autor wyraził pogląd, że: "W wyjątkowych przypadkach, gdy ubezpieczony nie miał dostatecznego okresu pracy, ale zmarł w chwili ubezpieczenia lub jeśli wystąpiła inna nadzwyczajna okoliczność uniemożliwiająca podjęcie pracy, a z okoliczności sprawy wynika, iż gdyby nie to miałby możliwość uzyskania świadczenia w trybie zwykłym (np. był zatrudniony na czas nieokreślony), wówczas można uznać, że mamy do czynienia ze szczególną okolicznością wskazaną w treści omawianego przepisu (art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS)". W ocenie Sądu nie do końca można zgodzić się z twierdzeniami organu rentowego, iż ojciec małoletniego dziecka we wskazanych okresach (ponad 6 lat) nie podejmował zatrudnienia ani też innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, jak i, że z przedłożonej przez skarżącą dokumentacji nie wynika, aby w powyższym okresie nie mógł on kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności. Jak bowiem wynika z oświadczenia skarżącej, znajdującego się w aktach sprawy, we wskazanych przez organ okresach ojciec małoletniego dziecka był zarejestrowany w urzędzie pracy jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Fakt ten, zwłaszcza w rejonie zagrożonym bezrobociem strukturalnym, zdaniem Sądu również może wskazywać na obiektywnie istniejące przyczyny, niezależne od jego woli, udaremniające możliwość przepracowania wymaganego okresu w ostatnim dziesięcioleciu, a tym samym na istnienie szczególnych okoliczności, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy, wskutek których nie spełnił on wymagań warunkujących uzyskanie prawa do renty na zasadach ogólnych. Do kwestii tej odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2002 r. (sygn. akt II SA 3090/01, Lex nr 82808), stwierdzając, że: "Brak możliwości podjęcia zatrudnienia w sytuacji pobierania przez ubezpieczonego zasiłku dla bezrobotnego oraz zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego bez prawa do zasiłku można uznać za szczególną okoliczność, o jakiej mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych". Z uwagi na brak wezwania skarżącej w toku postępowania do przedstawienia wymaganych dokumentów za niezasadną należy również uznać argumentację organu zawartą w odpowiedzi na skargę, że skarżąca nie wskazała na żadne dowody mogące potwierdzić, iż zmarły faktycznie poszukiwał zatrudnienia i tylko z przyczyn zewnętrznych i w całości od niego niezależnych nie mógł go znaleźć. Zdaniem Sądu nie można też z góry założyć, że podejmowanie drobnych prac dorywczych, w sytuacji braku stałej pracy i konieczności zapewnienia rodzinie środków do życia, dyskwalifikuje ten okres jako dający się usprawiedliwić szczególnymi okolicznościami, o których mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej organ powinien ocenić przesłanki wymienione w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS z uwzględnieniem wytycznych zawartych w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit."a" p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art.152 p.p.s.a.