II SA/Wa 1678/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska WSA Janusz Walawski Protokolant Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi L.G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku L. G. (ur. [...] sierpnia 1953 r.) z dnia 30 czerwca 2008 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), zwanej dalej "ustawą emerytalną", odmówił przyznania wyżej wymienionemu świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, skarżący na przestrzeni 53 lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, posiada udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 8 lat, 4 miesiące i 26 dni oraz 5 lat, 8 miesięcy i 16 dni ubezpieczenia społecznego rolników. Dodatkowo w okresach: 16.04.1991 r. – 23.04.1996 r., 26.09. 1996 r. – 12.05.1998 r., 01.05.1999 r. – 12.05.2002 r., 13.08.2002 r. – 31.08.2004 r. nie udokumentował żadnego okresu zatrudnienia popartego opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne. W ocenie organu, skarżący nie wykazał istnienia szczególnych okoliczności, które uniemożliwiłyby mu spełnienie warunków wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym. W wymienionych wyżej okresach nie miał bowiem orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy, a więc nie istniały obiektywne przeszkody do podjęcia zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Jednocześnie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że choć przy rozpatrywaniu wniosku oceniana była również sytuacja materialna skarżącego, to nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 marca 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, L. G. nie zgodził się ze stanowiskiem organu i podniósł, że spełnił przesłanki określone w art. 83 cyt. ustawy. Wskazał, że we wskazanych przez organ okresach był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. jako osoba bezrobotna i nie uchylał się wtedy od podjęcia pracy, na dowód czego przedstawił zaświadczenie wystawione przez wskazany Urząd Pracy. Dodał ponadto, że od dnia 4 sierpnia 1969 r. do dnia 1 lipca 1981 r. pracował w gospodarstwie rolnym, co zostało udowodnione zeznaniami świadków. Skarżący powołał się jednocześnie na swój zły stan zdrowia i ciężką sytuację materialną, załączając dokumentację medyczną. W związku z powyższymi okolicznościami skarżący wniósł o zaliczenie okresu 12 lat pracy w gospodarstwie rolnym i okresu zarejestrowania w Powiatowym Urzędzie Pracy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] marca 2009 r. i w uzasadnieniu – powołując się na argumentację podaną już w zaskarżonej decyzji – podał, że po dokonaniu ponownej wnikliwej analizy zebranego materiału dowodowego nadal nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których skarżący nie nabył prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Odnosząc się do kwestii okresu ubezpieczenia, organ podniósł, że udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 14 lat, 11 miesięcy i 3 dni jest nieadekwatny do wieku L. G. Dodatkowo skarżący przez łączny okres ponad 10 lat nie udowodnił jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, zaś w tym okresie nie była orzeczona wobec skarżącego całkowita niezdolność do pracy. Natomiast lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2009 r. ponownie ustalił, że niezdolność skarżącego do pracy powstała od listopada 2006 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, L. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi –podał, że organ w dalszym ciągu nie wziął pod uwagę okresu pracy w gospodarstwie rolnym od 16 roku życia do 1981 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że – wbrew zarzutowi skarżącego – wszystkie okresy ubezpieczenia mogące mieć wpływ na uprawnienia rentowe skarżącego zostały mu zaliczone, w tym także okres ubezpieczenia w KRUS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych naruszył bowiem przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z powołanym przepisem, ubezpieczonym i pozostałych po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Użyty przez ustawodawcę zwrot "może przyznać" wskazuje, że decyzja w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania świadczenia pozostawiona została uznaniu organu administracji publicznej. W literaturze stwierdza się, że "(...) Przedmiotem jego nie jest ani ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego" (M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983 r., s. 63, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wydawnictwo C.H. Beck 2005 r.). Uznanie dotyczy zatem wyboru konsekwencji zaistnienia normy prawnej w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Tak też instytucję uznania administracyjnego rozumie się w orzecznictwie. Od uznania administracyjnego należy natomiast odróżnić sferę pojęć niedookreślonych, które podlegają pełnej wykładni w procesie interpretacji prawa (v. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2003 r., sygn. akt K 43/2002, Lex Polonica nr 364051). Do takich niedookreślonych pojęć należy m.in. zawarte w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS pojęcie "szczególne okoliczności", stanowiące jedną z przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Zanim zatem organ dokona w ramach obowiązującego prawa wyboru optymalnego z punktu widzenia konkretnych okoliczności faktycznych rozwiązania (uznanie administracyjne), powinien dokonać wykładni pojęcia nieostrego, biorąc pod uwagę zarówno kontekst normatywny, w którym dane pojęcie funkcjonuje, jak i okoliczności stanu faktycznego sprawy rozstrzyganej na podstawie przepisu, który takie pojęcie zawiera. Sąd administracyjny jest zaś upoważniony i zobowiązany jednocześnie do oceny zgodności z prawem procesu wykładni i stosowania przez organ pojęć niedookreślonych (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2003 r., sygn. akt II SA 4203/01, Lex Polonica nr 364326). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dokonał błędnej wykładni art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, przyjmując, że w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, które uniemożliwiły skarżącemu nabycie uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Dokonując wykładni tego niedookreślonego pojęcia, organ w istocie nie ocenił okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy w odniesieniu do normy prawnej zawartej w przepisie art. 83 powołanej ustawy. Zwrócić należy uwagę, że w dacie powstania całkowitej niezdolności do pracy, tj. w listopadzie 2006 r. ustalonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] września 2007 r., skarżący pozostawał w ubezpieczeniu. Powyższe jednoznacznie wynika z akt postępowania administracyjnego. Okoliczność ta nie została w ogóle przez organ uwzględniona przy badaniu spełnienia przesłanki szczególnych okoliczności. Skarżący już we wniosku o przyznanie świadczenia podnosił, że choroba [...] pojawiła się w czasie pracy, którą wykonywał w okresie od 1 września 2004 r. do 13 lipca 2007 r. Natomiast potem – w związku z chorobą – przebywał na zwolnieniu lekarskim. W aktach postępowania administracyjnego okres ten, od dnia 23 października 2006 r. do dnia 20 maja 2007 r., organ odnotowuje jako okres nieskładkowy. Okoliczność, że całkowita niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji powstała u skarżącego w trakcie pozostawania w ubezpieczeniu, stanowi w niniejszej sprawie okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 powołanej wyżej ustawy. Gdyby bowiem skarżący nie zachorował, nadal wykonywałby pracę i miałby możliwość wypracowania okresu niezbędnego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Zachorowanie skutkujące powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, w trakcie pozostawania w ubezpieczeniu, niewątpliwie było okolicznością niezależną od skarżącego i nie z jego winy wykluczyło go z kręgu osób mających możliwość nabycia uprawnień do świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym. Ponadto organ błędnie uznał, że udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy oraz okres opłacania składek na FUSR, wynoszący łącznie 14 lat, 11 miesięcy i 3 dni, jest nieadekwatny do wieku skarżącego. Skarżący przecież w okresie od 4 sierpnia 1969 r. do 30 marca 1981 r. pracował w gospodarstwie rolnym swoich rodziców. W okresie tym nie były odprowadzone składki na ubezpieczenie społeczne, co powoduje, że okres ten nie może być, w świetle art. 10 ust. 2 cyt. ustawy emerytalnej, uwzględniony przy ustalaniu prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, na co zwrócił uwagę w swym orzeczeniu z dnia [...] marca 2008 r. Sąd Okręgowy w O. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w sprawie sygn. akt [...]. Okoliczność tę należy jednakże brać pod uwagę, oceniając przesłankę "szczególnych okoliczności", o której mowa w art. 83 ust. 1, przywołanej powyżej ustawy. Obowiązek odprowadzania składki na ubezpieczenie społeczne domowników rolników powstał bowiem dopiero z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin (t.j. Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133), tj. z dniem 1 stycznia 1983 r. Przed tą datą obowiązku tego nie było, dlatego też skarżący nie może wylegitymować się we wskazanym okresie odprowadzaniem składek na ubezpieczenie społeczne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł, na podstawie art. 152 powołanej ustawy.