II SA/Wa 1678/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.) Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska Stanisław Marek Pietras Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. O. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako: “k.p.a.", stwierdził niedopuszczalność odwołania A. O. z dnia [...] kwietnia 2011 r. od pisma Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] marca 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ powołał następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury odmówił przyjęcia A. O. na aplikację prokuratorską oraz na aplikację sędziowską. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że A. O. ukończył aplikację ogólną, zajmując [...] pozycję na liście klasyfikacyjnej aplikantów i złożył wniosek o kontynuowanie szkolenia na aplikacji prokuratorskiej, ewentualnie na aplikacji sędziowskiej, jednak wobec wyczerpania limitu miejsc na każdej z tych aplikacji Dyrektor Krajowej Szkoły odmówił przyjęcia go na te aplikacje. Mając na względzie powyższe, Dyrektor Krajowej Szkoły decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] odmówił A. O. przyznania stypendium za grudzień 2010 r., uznając, że nie spełnił on warunku, od którego zależało zachowanie prawa do pobierania stypendium za ten miesiąc. A. O. wniósł do Ministra Sprawiedliwości odwołanie od decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły, w którym zarzucił błędną wykładnię art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.), polegającą na przyjęciu, że przez osobę ubiegającą się o kontynuowanie szkolenia na określonej aplikacji należy rozumieć aplikanta aplikacji ogólnej, który na liście klasyfikacyjnej zajął miejsce umożliwiające przyjęcie go na aplikację sędziowską lub prokuratorską. W następstwie powyższego Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] marca 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzja Dyrektora Krajowej Szkoły została wydana bez podstawy prawnej, ponieważ ani ustawa o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, ani przepisy wykonawcze do tej ustawy nie przewidują możliwości wydania decyzji odmawiającej przyznania stypendium za miesiąc następujący po miesiącu, w którym aplikant zakończył aplikację ogólną, podobnie jak przepisy tej ustawy nie eksplikują obowiązku wydania decyzji o przyznaniu stypendium. W następstwie otrzymania odpisu wskazanej decyzji z dnia [...] marca 2011 r., Dyrektor Krajowej Szkoły pismem z dnia [...] marca 2011 r. poinformował A. O. o odmowie wypłacenia stypendium. Stwierdził, że zgodnie z treścią art. 42 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, aplikant aplikacji ogólnej, który ubiega się o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej, zachowuje prawo do pobierania przysługującego mu stypendium do końca miesiąca następującego po miesiącu, w którym ukończył aplikację ogólną, przy czym przez osobę ubiegającą się o kontynuowanie szkolenia należy rozumieć aplikanta, który na liście klasyfikacyjnej zajął miejsce umożliwiające przyjęcie go na tę aplikację. A.O. zajął [...] miejsce na liście klasyfikacyjnej, co ze względu na ustalone limity uniemożliwiło przyjęcie go na te aplikacje, a zatem nie zachował prawa do pobierania stypendium po zakończeniu aplikacji ogólnej. A. O. złożył do Ministra Sprawiedliwości odwołanie od pisma Dyrektora Krajowej Szkoły z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] wnosząc o wydanie decyzji o przyznaniu mu stypendium za grudzień 2010 r. W dalszej części uzasadnienia postanowienia z dnia [...] maja 2011 r. Minister Sprawiedliwości podkreślił, że odwołanie w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przysługuje od decyzji administracyjnej. Decyzją administracyjną jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki, spełniające wymagania tego minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, które będzie wystarczające, aby zaliczyć ten akt do decyzji istniejących w obrocie prawnym. Nie każde pismo organu administracyjnego odnoszące się do indywidualnej sytuacji prawnej adresata, stanowi decyzję administracyjną. Decyzja nie może być bowiem wydana, gdy organ administracyjny nie posiada, wynikającej z przepisów prawa, kompetencji do rozstrzygania danej sprawy w formie decyzji. Minister zauważył, że zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, Dyrektor Krajowej Szkoły przyznaje aplikantowi, na jego wniosek, stypendium na czas aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej, z wyłączeniem okresu stażu, o którym mowa w art. 31 ust. 2 tej ustawy. W myśl art. 42 ust. 4 ustawy aplikant aplikacji ogólnej, który ubiega się o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej, zachowuje prawo do pobierania przysługującego mu stypendium do końca miesiąca następującego po miesiącu, w którym zakończył aplikację ogólną. Zdaniem organu, "przyznanie" aplikantowi stypendium, o którym mowa w art. 42 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole nie wymaga formy decyzji administracyjnej. Ustawodawca wymienił bowiem enumeratywnie w tej ustawie sprawy, w których Dyrektor Krajowej Szkoły posiada kompetencję do wydania decyzji administracyjnej. Z tego względu organ stwierdził, że w sprawie zaistniała przesłanka do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania złożonego przez A. O., ponieważ dotyczyło ono informacji udzielonej przez Dyrektora Krajowej Szkoły o braku podstaw do wypłacenia stypendium za miesiąc grudzień 2010 r., a niewydanej przez ten organ decyzji. A. O. złożył na wskazane postanowienie z dnia 24 maja 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 42 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowa sprawa administracyjna powinna zostać załatwiona w innej formie niż decyzja administracyjna, podczas gdy prawidłową formą załatwienia przedmiotowej sprawy jest właśnie decyzja administracyjna. Zdaniem skarżącego, Minister Sprawiedliwości naruszył również art. 134 k.p.a., poprzez stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia odwołania, podczas gdy w przedmiotowej sprawie administracyjnej odwołanie jest dopuszczalne. Skarżący wniósł nadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że prawidłowa interpretacja ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury wymaga przyjęcia, że Dyrektor Krajowej Szkoły załatwia sprawę w formie decyzji administracyjnej zawsze wtedy, gdy wydawany przez niego akt administracyjny spełnia cechy decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Tymczasem art. 42 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że Dyrektor przyznaje aplikantowi, na jego wniosek, stypendium na czas aplikacji ogólnej, aplikacji sędziowskiej oraz aplikacji prokuratorskiej. Zdaniem skarżącego, użycie przez prawodawcę czasownikowej formy "przyznaje" nie stoi na przeszkodzie przyjęciu, iż w istocie rzeczy na gruncie art. 42 ust. 1 ustawy Dyrektor wydaje decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Jeśli bowiem aplikant aplikacji ogólnej złoży wniosek o przyznanie stypendium, a więc zaistnieje fakt, który pozwala na konkretyzację pewnej normy materialnego prawa administracyjnego, to powstanie sprawa administracyjna. Ta natomiast powinna zostać załatwiona w formie decyzji administracyjnej, ponieważ ani art. 42 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, ani żaden inny przepis nie stanowi inaczej. Skarżący zauważył, że pobieranie stypendium zostało skonstruowane przez ustawodawcę jako pewne uprawnienie przysługujące aplikantom aplikacji ogólnej, z którego to uprawnienia aplikanci mogą, ale nie muszą skorzystać. Takie samo uprawnienie przysługuje aplikantom aplikacji ogólnej w miesiącu następującym po miesiącu, w którym ukończyli aplikację ogólną (art. 42 ust. 4 ustawy). Celem otrzymania stypendium, o którym mowa w art. 42 ust. 4 ustawy, aplikant aplikacji ogólnej powinien złożyć stosowny wniosek, który to wniosek winien być rozpatrzony przez Dyrektora Krajowej Szkoły w formie decyzji administracyjnej. Treścią tej decyzji powinno być przyznanie lub odmowa przyznania stypendium. Samo przekazanie środków pieniężnych na rzecz aplikanta jest jedynie konsekwencją wydania przez Dyrektora decyzji administracyjnej, a nie rozstrzygnięciem sprawy co do istoty. Zdaniem skarżącego, nie można przyjąć, że wyłącznie przez pominięcie w treści pisma z dnia [...] marca 2011 r. słowa "decyzja" organ I instancji nie wydał tejże. Skoro bowiem Dyrektor Krajowej Szkoły załatwił sprawę administracyjną, a przepis prawa nie przewiduje w danej sprawie innej formy jej załatwienia niż decyzja administracyjna, to należy stwierdzić, że w istocie rzeczy organ I instancji wydał decyzję administracyjną. Wskazane pismo z dnia [...] marca 2011 r. zawiera wskazanie organu administracji publicznej w postaci Dyrektora Krajowej Szkoły, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie o odmowie wypłacenia stypendium za grudzień 2010 r. (co w istocie jest odmową przyznania tegoż stypendium), uzasadnienie owego rozstrzygnięcia oraz podpis osoby upoważnionej przez Dyrektora Krajowej Szkoły. Konkludując skarżący stwierdził, że pismo z dnia [...] marca 2011 r. jest w swojej istocie decyzją administracyjną wydaną przez organ I instancji, od której przysługuje odwołanie do organu II instancji, czyli w tym wypadku do Ministra Sprawiedliwości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego aktu w oparciu o powołane wyżej przepisy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2011 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego, natomiast zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (...). Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, stwierdzenie niedopuszczalności odwołania wniesionego od pisma Dyrektora Krajowej Szkoły z dnia [...] marca 2011 r. było uzasadnione, z tego względu, że ww. pismo - informujące o odmowie wypłacenia A. O. stypendium na miesiąc grudzień 2010 r. - nie stanowi decyzji administracyjnej wydanej przez ten organ. Odwołanie przysługuje wyłącznie od decyzji. Odmowa wypłaty stypendium, o którym mowa w art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.), nie podlega załatwieniu poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu stanowisko Ministra Sprawiedliwości jest prawidłowe. Zgodnie z art. 42 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, aplikant aplikacji ogólnej, który ubiega się o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej zachowuje prawo do pobierania przysługującego mu stypendium do końca miesiąca następującego po miesiącu, w którym zakończył aplikację ogólną. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2075/11, publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, powołany przepis zawiera regulację z mocy prawa zachowania prawa do pobierania przez aplikanta aplikacji ogólnej prawa do stypendium w okresie wskazanym w ww. przepisie. Przesłanką zachowania tego prawa jest ubieganie się przez aplikanta aplikacji ogólnej o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej. Aplikant aplikacji ogólnej, który ubiega się o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej zachowuje, z mocy prawa, prawo pobierania przysługującego mu stypendium do końca miesiąca następującego po miesiącu, w którym zakończył aplikację ogólną. Przepis art. 42 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury nie daje podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zachowania prawa do pobierania stypendium. Wydanie decyzji w sprawie uprawnienia przysługującego z mocy prawa jest działaniem bez podstawy prawnej. Konsekwencją konstrukcji przyjętej w art. 42 ust. 4 ustawy jest, że realizacja prawa pobierania przysługującego aplikantowi stypendium również nie przybiera formy decyzji administracyjnej. Z powołanego przepisu nie wynika bowiem umocowanie Dyrektora Krajowej Szkoły do prowadzenia postępowania o charakterze jurysdykcyjnym w przedmiocie wypłaty bądź odmowy wypłaty stypendium. Brak jest podstaw do przyjęcia, że sprawa wypłaty (odmowy wypłaty) stypendium jest sprawą indywidualną z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Zaznaczenia wymaga, że władczy akt organu administracji publicznej powinien mieć wyraźną podstawę w przepisach rangi ustawowej, co wynika zarówno z art. 7 Konstytucji RP, jak i z art. 6 k.p.a. Oznacza to konieczność istnienia kompletnej normy materialnej, determinującej wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określającej kompetencję organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego (por T. Kiełkowski: Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, str. 36-38, por. też uchwała NSA z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06, Lex nr 190272). Ewentualne niejasności regulacji materialnoprawnej nie mogą być, eliminowane przez odwoływanie się do treści art. 104 k.p.a. jako zasady ogólnej rozstrzygania sprawy w formie decyzji. Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych przepisów powszechnie obowiązujących załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej właśnie formie prawnej. Decyzja administracyjna jest bowiem kwalifikowaną czynnością konwencjonalną, toteż kompetencja do jej wydania powinna być wyraźnie przewidziana. Zatem w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa materialnego uprawniający do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ administracji publicznej. Aby wydać decyzję administracyjną, trzeba dysponować wyraźną podstawą prawną, i to w niewątpliwy sposób wynikającą z ustawy, a nie wyinterpretowaną w drodze wykładni. Skoro tej podstawy w obowiązującym ustawodawstwie nie można odnaleźć, nie ma podstaw do wydania indywidualnego rozstrzygnięcia w trybie przewidzianym w k.p.a. (por. glosa aprobująca E. Łętowskiej do wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2869/2000, publ.: OSP 2002/4/53; postanowienie NSA z dnia 27 lutego 1991 r., sygn. akt II SA/91, Lex nr 10281). Nie może budzić wątpliwości, że w przepisach ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury brak jest podstawy prawnej do wydania przez Dyrektora Krajowej Szkoły decyzji administracyjnej w przedmiocie tak wypłaty, jak i odmowy wypłaty stypendium. Ustawodawca w sposób enumeratywny wymienił w niej rodzaje spraw, w których Dyrektor Krajowej Szkoły posiada uprawnienie do wydania decyzji administracyjnej (m.in. art. 23 ust. 3, art. 29 ust. 1, art. 40, art. 41, art. 44 ust. 8, art. 47 ust. 3, art. 51 ust. 5). Przepis art. 42 ust. 4 ww. ustawy nie wskazuje wprost na to, aby materia, której dotyczy, miała być rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej. Z powyższej normy prawnej nie wynika konieczność prowadzenia przez Dyrektora postępowania o charakterze jurysdykcyjnym, tym bardziej, że - jak wskazano powyżej - prawo do pobierania stypendium aplikant aplikacji ogólnej zachowuje z mocy prawa. Nie są zatem uzasadnione zarzuty skarżącego odnośnie naruszenia przez organ art. 42 ust. 4 ww. ustawy w związku z art. 104 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie załatwienia przedmiotowej sprawy w formie decyzji administracyjnej. Zauważyć również należy, że sytuacja przewidziana w art. 42 ust. 4 ustawy stanowi wyjątek od zasady, że stypendium przysługuje na czas aplikacji i w związku z aplikacją. Do pobierania stypendium uprawniona jest osoba, której już nie służy przymiot aplikanta aplikacji ogólnej, wobec jej zakończenia, a jeszcze nie nabyła statusu aplikanta aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej, który powstaje w następstwie decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły (art. 29 ust. 1 ustawy), i o który dopiero się ubiega. Wniosek o kontynuowanie szkolenia na aplikacji specjalistycznej może złożyć jedynie osoba, która ukończyła aplikację ogólną (art. 28 ust. 1 ustawy). Nie posiada więc już ona statusu aplikanta, a w konsekwencji nie łączy jej z Dyrektorem Krajowej Szkoły żaden stosunek podległości - stosunek o charakterze administracyjnoprawnym. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, że pismo Dyrektora Krajowej Szkoły z dnia [...] marca 2011 r. informujące o odmowie wypłaty stypendium, stanowi decyzję administracyjną, od której służy odwołanie do organu wyższego stopnia (art. 127 k.p.a.). W konsekwencji nie ma racji skarżący stojąc na stanowisku, że Minister Sprawiedliwości dopuścił się naruszenia art. 134 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od ww. pisma informacyjnego oraz zaniechanie merytorycznego rozpoznania sprawy w administracyjnym toku instancji. Rozstrzygnięcie podjęte przez organ, jest prawidłowe. Minister Sprawiedliwości zaskarżonym postanowieniem stwierdził niedopuszczalność odwołania A. O. od pisma Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, organ przytoczył również argumentację odnośnie braku podstaw do wydania decyzji w przedmiocie odmowy przyznania, a nie wyłącznie odmowy wypłaty stypendium, jednak uchybienie to, polegające na naruszeniu art. 124 § 2 k.p.a., nie mogło mieć istotnego wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, a w konsekwencji nie mogło skutkować uchyleniem ww. postanowienia (a contrario art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.