I OSK 2075/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 951/11 w sprawie ze skargi M.T. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie odmowy przyznania stypendium 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od M.T. na rzecz Ministra Sprawiedliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie, wydaną na podstawie art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.), decyzją nr [...] z [...] stycznia 2011 r. odmówił M. T. przyznania stypendium za miesiąc grudzień 2010 r. W uzasadnieniu wskazał, że M. T. złożył wniosek o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej ewentualnie na aplikacji prokuratorskiej. Jednak Dyrektor Krajowej Szkoły odmówił przyjęcia go na aplikację sędziowską i na aplikację prokuratorską, w związku z tym nie został spełniony warunek, od którego zależało zachowanie prawa do pobierania stypendium za miesiąc grudzień 2010 r. M. T. wniósł do Ministra Sprawiedliwości odwołanie od powyższej decyzji zarzucając jej błędną wykładnie przepisów prawa materialnego. Wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy Dyrektorowi Krajowej Szkoły do ponownego rozpoznania. W dniu [...] marca 2011 r. Minister Sprawiedliwości po rozpoznaniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., decyzję nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podał, iż stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe. Wskazał, iż analiza całokształtu regulacji zawartych w ustawie o Krajowej Szkole, dotyczących zasad przyznawania stypendium prowadzi do wniosku, że "przyznanie" aplikantowi stypendium, o którym mowa w art. 42 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole nie wymaga formy decyzji administracyjnej. Organ wyjaśnił, że ustawodawca enumeratywnie wymienił w tej ustawie sprawy, w których Dyrektor Krajowej Szkoły posiada kompetencję do wydania decyzji administracyjnej, natomiast pozostałe sprawy załatwiane przez Dyrektora Krajowej Szkoły, w tym zwłaszcza przyznanie (albo odmowa przyznania) stypendium, w ocenie organu odwoławczego mają charakter czynności materialno-technicznych. Natomiast czynność materialno-techniczna nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, nie może być także przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 95/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. T. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie odmowy przyznania stypendium, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 42 ust 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.) Dyrektor Krajowej Szkoły przyznaje aplikantowi, na jego wniosek, stypendium na czas aplikacji ogólnej, aplikacji sędziowskiej oraz aplikacji prokuratorskiej, z wyłączeniem okresu stażu, o którym mowa w art. 31 ust. 2. Stosownie zaś do ust. 4 tego przepisu aplikant aplikacji ogólnej, który ubiega się o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej, zachowuje prawo do pobierania przysługującego mu stypendium do końca miesiąca następującego po miesiącu, w którym zakończył aplikację ogólną. Sąd podzielił pogląd organu, iż z powyższego unormowania nie wynika, iż przyznanie stypendium następuje w drodze decyzji administracyjnej. Sąd w pełni podzielił również pogląd, iż działanie to następuje w formie czynności materialno – technicznej. Zatem w przypadku przyznania przedmiotowego świadczenia wystarczy pismo informacyjne i dokonanie tej czynności, poprzez wypłatę środków. Sąd zwrócił uwagę, iż w sprawie nie doszło do dokonania tej czynności materialno-technicznej, ponieważ przedmiotem rozważań jest odmowa przyznania świadczenia, czyli odmowa wykonania tejże czynności. Jest to odmienna sytuacja, bowiem zupełnie inaczej przedstawia się sytuacja strony i dlatego też sama informacja o nieprzyznaniu świadczenia nie wystarczy. Takie pismo nie gwarantowałoby stronie obrony swoich praw przed sądem administracyjnym. Dlatego też w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, iż odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony. W doktrynie prawa administracyjnego przyjęte jest stanowisko, według którego, gdy przepis prawa nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej. Za takim rozwiązaniem przemawia też interes strony i jej konstytucyjne prawo do sądu. Jednostka ma bowiem prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem administracyjnym. W sprawie Minister Sprawiedliwości odmówił stronie prawa do zbadania zasadności stanowiska Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury. Takie działanie, w nawiązaniu do powyżej przedstawianego stanowiska Sądu, jest nieprawidłowe i nieuzasadnione. Jak wykazano powyżej ustawa o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej jedynie w sytuacji przyznania przedmiotowego stypendium. Ustawa nie reguluje natomiast formy odmowy przyznania świadczenia, a skoro tak, to należy tu zastosować ogólne zasady postępowania administracyjnego i wydać decyzję administracyjną. Tylko takie rozstrzygnięcie organu pozwala bowiem na jego kontrolę instancyjną i kontrolę sądową, a jednocześnie jest realizacją prawa do sądu strony. Z tych względów Sąd przyjął, że decyzja Ministra Sprawiedliwości uchylająca decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, z uwagi na brak podstawy do wydania decyzji administracyjnej, narusza prawo. Dlatego też organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni te wytyczne Sądu i oceni sprawę pod kątem zaistnienia przesłanek ustawowych do odmowy przyznania M. T. stypendium. Sąd wskazał, że nie badał zasadności odmowy przez organ I instancji przyznania skarżącemu przedmiotowego świadczenia. Z uwagi bowiem na uchybienia organu II instancji, ocena ta byłaby przedwczesna i pozbawiałaby stronę prawa do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy w toku administracyjnym. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Minister Sprawiedliwości wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 177 i 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na zaniechaniu dokonania oceny, czy sprawa dotycząca odmowy wypłaty stypendium przewidzianego w art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury jest sprawą administracyjną wymagającą rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, czy też jest to sprawa cywilna należąca do właściwości sądów powszechnych; 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu dokonania oceny, czy interes prawny strony w sprawie odmowy wypłaty stypendium uregulowanego w art. 42 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury może podlegać ochronie prawnej na podstawie wymienionych wyżej przepisów; 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w związku z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 i 104 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że odmowa przyznania stypendium za miesiąc następujący po miesiącu, w którym zakończyła się aplikacja ogólna powinna następować w formie decyzji administracyjnej, podczas gdy żaden przepis prawa nie przewiduje kompetencji organu administracji publicznej do wydania takiej decyzji; 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w związku z art. 6 i 105 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na uznaniu, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. T. wnosił o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.) w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 42 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury "Aplikant aplikacji ogólnej, który ubiega się o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej, zachowuje prawo do pobierania przysługującego mu stypendium do końca miesiąca następującego po miesiącu, w którym zakończył aplikację ogólną". W regulacji materialnego prawa administracyjnego wyróżnia się w zakresie uprawnień, jak i obowiązków jednostki dwa rodzaje norm prawnych: – po pierwsze normy, które z mocy prawa kształtują uprawnienia (obowiązki); – po drugie normy, które dla ukształtowania uprawnień lub obowiązków jednostki wymagają autorytatywnej konkretyzacji przez właściwy organ administracji publicznej. Normy prawa pierwszego rodzaju nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, normy te kształtują uprawnienia (obowiązki) wprost bez stosowania władczej formy konkretyzacji w trybie postępowania administracyjnego. Wszystkie elementy stosunku materialnego, a zatem podmiot uprawnienia (obowiązku), treść uprawnienia (obowiązku) wynikają wprost z normy. W takim zakresie nie ma zastosowania domniemanie załatwienia w formie decyzji administracyjnej. Zasada domniemania załatwiania w formie decyzji administracyjnej jako wartość konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego ma zastosowanie do drugiego rodzaju norm materialnego prawa administracyjnego, a zatem norm, które wymagają dla ukształtowania uprawnienia (obowiązku) dokonania władczej konkretyzacji przez właściwy organ administracji publicznej. Artykuł 42 ust. 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury zawiera regulację z mocy prawa zachowania prawa do pobierania przez aplikanta aplikacji ogólnej stypendium do końca miesiąca następującego po miesiącu, w którym zakończył aplikację ogólną. Przesłanką zachowania tego prawa jest ubieganie się przez aplikanta aplikacji ogólnej o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej. Aplikant aplikacji ogólnej, który ubiega się o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej zachowuje, z mocy prawa, prawo podobierania przysługującego mu stypendium do końca miesiąca następującego po miesiącu, w którym zakończył aplikację ogólną. Artykuł 42 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, regulując z mocy prawa prawo do pobierania stypendium, nie daje podstaw prawnych do odmowy przyznania stypendium za miesiąc następujący po miesiącu, w którym aplikant aplikacji ogólnej zakończył aplikację ogólną i złożył wniosek o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej. Wydanie decyzji w sprawie uprawnienia przysługującego z mocy prawa jest działaniem bez podstawy prawnej. Zasadnie w zaskarżonej do Sądu decyzji wskazano, że ze względu na niedopuszczalność stosowania w postępowaniu odwoławczym sankcji nieważności decyzji, wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji bez podstawy prawnej stanowi podstawę do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie w pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Artykuł 42 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury stanowi expressis verbis o zachowaniu prawa do stypendium. Pozbawienie tego prawa przez odmowę przyznania jest działaniem bez podstawy prawnej. Ustawa ta nie przewiduje podstaw prawnych do pozbawienia tego prawa. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. Sąd rozpoznawał sprawę odmowy przyznania stypendium, a nie sprawę odmowy wypłaty. Należy odróżnić prawo od realizacji tego prawa. Artykuł 42 ust. 4 reguluje z mocy prawa zachowanie prawa do stypendium, realizacja tego prawa następuje przez wypłatę stypendium. Wypłata jest realizacją prawa, a nie formą prawną przyznania. Charakter prawny realizacji prawa przez wypłatę nie był przedmiotem rozstrzygnięcia. Sąd w zaskarżonym wyroku dokonał wykładni tylko w zakresie formy odmowy przyznania stypendium, a nie odmowy wypłaty. Nie jest zasadny zatem zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 7, 177 i 184 Konstytucji przez niezaniechanie dokonania oceny czy odmowa wypłaty jest sprawą cywilną. W tym stanie rzeczy skoro zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 42 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest zasadny, a nie zostały naruszone przepisy postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.