II SA/Wa 95/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia określonej kwoty z tytułu nienależenie pobranego świadczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. R. o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia, powołując się na art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. "d" oraz art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), odmówił wnioskodawczyni umorzenia kwoty 3.145,40 zł z tytułu nienależnie pobranego świadczenia. W uzasadnieniu podał, że decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Prezydent [...] orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za okres od dnia 20 czerwca 2008 r. do dnia 21 lipca 2009 r., a w dniu 22 kwietnia 2010 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o umorzenie określonej w powyższej decyzji kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Organ wyjaśnił przy tym, że możliwość umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego świadczeniu unormowana została w przepisie art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który stanowi, iż starosta (Prezydent [...]) może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć należności w całości lub w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek wskazanych w ww. ustawie. Następnie, organ zestawił treść powyższego przepisu z ustaleniami poczynionymi w toku postępowania i wskazał, że wniosek A. R. o umorzenie kwoty 3.145,40 zł został przedstawiony na posiedzeniu Rady Zatrudnienia [...], która uchwałą z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] zaopiniowała go negatywnie. W oparciu o treść wskazanej uchwały Prezydent [...] uznał, że brak jest zatem przesłanek do wydania decyzji o umorzeniu nienależnie pobranego świadczenia. Jednocześnie, w końcowej części uzasadnienia organ I instancji podniósł, ze Rada Zatrudnienia [...] zaproponowała rozłożenie na raty kwoty nienależnie pobranego świadczenia i w dniu 8 września 2010 r. zostało wysłane do skarżącej stosowne pismo z propozycją rozłożenia ww. kwoty na dwanaście miesięcznych rat. Skarżąca jednak, jak stwierdził organ, nie wyraziła zgody na spłatę zadłużenia w ratach. W odwołaniu od powyższej decyzji A. R. zwróciła uwagę na swoją trudna sytuację rodzinną. Stwierdziła, że jest osobą bezrobotną, samotnie wychowuje niepełnosprawne dziecko, a wyłącznym źródłem utrzymania jej rodziny jest świadczenie alimentacyjne w wysokości 400 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł. Podkreśliła, że z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem nie jest w stanie znaleźć pracy w godzinach, w których syn przebywa w szkole. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] utrzymał zaskarżona decyzję w mocy. Organ odwoławczy dokonał analizy treści przepisu art. 76 ust. 7 cyt. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wskazując, że użyty w tym przepisie zwrot "może" oznacza, że decyzja wydawana w przedmiocie umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia ma charakter uznaniowy, a tym samym organy zatrudnienia nie mają ustawowego obowiązku umarzania jednorazowo przyznanych środków lub rozkładania ich na raty. Toteż, zdaniem organu II instancji, uchylenie decyzji o odmowie umorzenia ww. kwoty wraz z odsetkami z tytułu zwrotu nienależycie pobranego świadczenia powinno mieć w postępowaniu odwoławczym miejsce w przypadkach naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Takich zaś naruszeń, w odniesieniu do kontrolowanego w II instancji postępowania administracyjnego, Wojewoda [...] nie stwierdził. Decyzja Wojewody [...] stała się przedmiotem skargi A. R. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia. W uzasadnieniu skargi przytoczyła okoliczności zamieszczone wcześniej we wniosku o umorzenie oraz w odwołaniu od decyzji Prezydenta [...]. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniania pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zwanej dalej ustawą. Zgodnie z jej art. 76 ust. 1 osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne (art. 76 ust. 7 ustawy). Powyższa regulacja jednoznacznie wskazuje, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia w całości lub w części nienależnie pobranego świadczenia następuje w drodze uznaniowej decyzji właściwego organu. Uznaniowość ta nie oznacza jednakże całkowitej i niekontrolowanej dowolności organu w tej kwestii, albowiem powołany przepis art. 76 ust. 7 ustawy określa cztery samodzielne przesłanki warunkujące umorzenie nienależnie pobranego świadczenia, wyznaczając w ten sposób granice uznania administracyjnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2032/06, LEX nr 318159). Ponadto, postępowanie prowadzone w tym przedmiocie winno respektować reguły określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, jest związany również regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki zarówno w zakresie prowadzenia postępowania, jak również orzekania. W szczególności organ winien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki, zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Należy nadto podkreślić, iż organ orzekający w sprawie nie jest związany opinią powiatowej rady zatrudnienia. Opinia bowiem to nie zgoda organu współdecydującego (por. wyrok WSA we Wrocławiu dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 218/09, LEX nr 553523). W rozpatrywanej sprawie zarówno Prezydent [...], jak również Wojewoda [...] uchybili powyższym zasadom postępowania administracyjnego. Aby stwierdzić powyższe naruszenie prawa, wystarczy zestawić treść przesłanek wymienionych w art. 76 ust. 7 ustawy z uzasadnieniami podjętych przez orzekające w sprawie organy rozstrzygnięć. Zarówno bowiem organ I instancji, jak i II instancji nie badały żadnej z przesłanek wymienionych w przepisie art. 76 ust. 7 przywołanej ustawy. Prezydent [...] rozpatrując sprawę ograniczył się w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] października 2010 r. do stwierdzenia, iż wniosek o umorzenie kwoty 3.145,40 zł został przedstawiony Radzie Zatrudnienia [...]. Rada ta zaś uchwałą z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] zaopiniowała wniosek negatywnie i zaproponowała rozłożenie spłaty kwoty 3.145, 40 zł na raty. Powoduje to, w ocenie organu brak przesłanek do wydania decyzji o umorzeniu nienależnie pobranego świadczenia. Podobnie Wojewoda [...], po zapoznaniu się z negatywną opinią Rady Zatrudnienia [...], uznał, iż nie zachodzą przesłanki do umorzenia kwoty 3.145, 40 zł W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, negatywna opinia powiatowej rady zatrudnienia nie zwalnia organów od obowiązku zbadania, czy w sprawie zachodzą przesłanki umorzenia należności wymienione w art. 76 ust. 7 ustawy. W przypadku bowiem stwierdzenia wystąpienia co najmniej jednej z przesłanek umorzenia należności organ winien, w ramach uznania administracyjnego, kierując się zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.), rozstrzygnąć sprawę. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, ze w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że "Jeżeli interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie ani nieprzekracza to możliwości organu, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony" (tak: wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981 nr 1, poz. 57; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., I OSK 1800/06, Ller nr 320931). W orzecznictwie przyjmuje się też, że w przypadku decyzji negatywnej organ ma obowiązek precyzyjnie wskazać, o jaki interes publiczny (ogólny) chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 241/08, Lex nr 424747). Tymczasem w zaskarżonych decyzjach kwestie te nie były w ogóle badane, a organy nie dostrzegły związku pomiędzy rozstrzyganiem sprawy w granicach uznania administracyjnego a koniecznością przestrzegania powyżej opisanych reguł wynikających z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Należy raz jeszcze zwrócić uwagę, iż w przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Uzasadnienie zaś zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji wskazuje na to, iż organy nie rozważyły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, pominęły w swych rozważaniach przesłanki z art. 76 ust. 7 ustawy, nie dokonały oceny zgromadzonego materiału dowodowego błędnie przyjmując, iż negatywna opinia Rady Zatrudnienia [...], zwalnia je od tych obowiązków, czym naruszyły art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny kierować się przedstawionymi powyżej poglądami prawnymi (art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a w szczególności winny rozważyć wszelkie istotne elementy sprawy przed jej rozstrzygnięciem. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.