II SA/Wa 1682/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Ewa Marcinkowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sprawie nagrody rocznej za 2014 r. uchyla zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., Komendant Główny Straży Granicznej, po rozpoznaniu wniosku [...] SG J.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej wydaniem rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższe rozstrzygniecie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]Komendant Główny Straży Granicznej, przyznał [...] SG J. K. nagrodę roczną za 2014 rok w wysokości 8/12 i 1/30 z 1/12 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami w charakterze stałym, należnego funkcjonariuszowi w ostatnim dniu służby wliczanym do okresu, za który przysługuje nagroda obniżoną o 20%. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wysłane do funkcjonariusza za pośrednictwem operatora pocztowego, na wskazywany przez niego adres do doręczeń, tj. [...] K., ul. [...]. Jednakże zostało ono zwrócone do organu z adnotacją z dnia 20 lipca 2015 roku, iż adresat nie podjął przesyłki z placówki pocztowej. Adresat nie zgłaszał w toku postępowania administracyjnego zmiany adresu zamieszkania czy też adresu do korespondencji. Pismem z dnia 31 lipca 2015 r., nr [...] Dyrektor Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Straży Granicznej, zwrócił się do Dyrektora Biura Techniki i Zaopatrzenia Komendy Głównej Straży Granicznej o ustalenie, czy w ww. Biurze dokonano zapoznania funkcjonariusza z treścią m. in. rozkazu personalnego nr [...], ewentualnie czy uzyskał jego kopię. W odpowiedzi na zapytanie Biuro Techniki i Zaopatrzenia Komendy Głównej Straży Granicznej w piśmie z dnia 3 sierpnia 2015 r., nr [...] poinformowało, że w dniu 30 czerwca 2015 r., dokonano zapoznania ww. funkcjonariusza z treścią rozkazu personalnego nr [...], za pośrednictwem poczty intranetowej. W dniu [...] lipca 2015 r. w Kancelarii Biura Techniki i Zaopatrzenia Komendy Głównej Straży Granicznej [...] rez. SG, J. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, objętej rozkazem personalnym KGSG nr [...]. Rozpoznając wniosek, Komendant Główny Straży Granicznej na wstępie odniósł się do okoliczności daty doręczenia ww. zaskarżonego rozstrzygnięcia i wskazał, że kwestia ta została uregulowana w Dziale I rozdziale 8 k.p.a. w szczególności w przepisach art. 39 k.p.a., art. 42 k.p.a., 43 k.p.a., 44 § 1 k.p.a. Na podstawie powyższych przepisów organ odwoławczy uznał, że rozkaz personalny Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. został zainteresowanemu skutecznie doręczony, w myśl art. 44 k.p.a. (doręczenie zastępcze). Zgodnie z informacjami zawartymi na zwróconej do organu kopercie przesyłka została pierwotnie awizowana w dniu 2 lipca 2015 r. Powtórnego awizowania dokonano w dniu 10 lipca 2015 r. W kontekście powyższego organ uznał, że doręczenie zaskarżonego rozkazu dokonano w dniu 16 lipca 2015 r, tj. w ostatnim dniu czternastodniowego okresu wskazanego art. 44 § 1 k.p.a. Odnosząc się zaś do kwestii zapoznania funkcjonariusza z treścią rozkazu za pośrednictwem poczty intranetowej w kontekście możliwości uznania powyższego za skuteczne doręczenie za pomocą środków komunikacji elektronicznej organ stwierdził, że w myśl art. 391 § 1 k.p.a. doręczenie pism może nastąpić za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2013 r., poz. 1422), jednakże pod warunkiem gdy strona lub inny uczestnik postępowania spełni jeden z następujących warunków: złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej; wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny, wyrazi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny. Komendant wskazał, że z uwagi na fakt, iż J.K. nie wypełnił żadnego z ww. warunków wskazanie mu skanu zaskarżonego rozkazu personalnego za pośrednictwem poczty intranetowej miało jedynie charakter informacyjny i nie może być uznane za skuteczne doręczenie, w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy podkreślił, że funkcjonariusz miał świadomość, kierowania do niego korespondencji na wskazany w tym celu adres w miejscowości K. O powyższym świadczy chociażby e-mail skierowany przez funkcjonariusza do Dyrektora Biura Techniki i Zaopatrzenia KGSG, zawierający prośbę o skierowanie w podróż służbową, celem odebrania przesyłki poleconej skierowanej na adres korespondencyjny w miejscowości K. Komendant podkreślił, że zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili doręczenia lub obwieszczenia stronie. W świetle tego przepisu, byt prawny decyzji rozpoczyna się z momentem uzewnętrznienia woli organu przez doręczenie lub ogłoszenie oraz następuje związanie organu własną decyzją. W doktrynie i orzecznictwie aprobowany jest pogląd, że decyzje niedoręczone to decyzje nieistniejące (nietakty), które nie korzystają z przymiotu domniemania prawidłowości i nie wchodzą do obrotu prawnego. Jako, że w myśl przypisów art. 127 § 3 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. wniosek ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje jedynie od decyzji, w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy powinien podjąć czynności zmierzające do ustalenia czy wniosek jest dopuszczalny oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność zachodzi bowiem, gdy decyzja nie weszła do obrotu prawnego, a wiec mimo, że została wydana nie została stronie doręczona lub ogłoszona. Nie ma w tym przypadku znaczenia prawnego okoliczność, czy strona uzyskała informacje o treści decyzji, jeżeli nie nastąpiło to drogą oficjalnego doręczenia. Termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Brak doręczenia decyzji względnie ustalenie, iż zostało ono dokonano z obrazą przepisów kodeksu traktujących o doręczeniu (rozdział 8), oznacza, iż termin ten nie rozpoczął swojego biegu. Powyższe twierdzenie znajduje poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przekładając powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Komendant stwierdził, że skuteczne doręczenie zaskarżonego rozkazu personalnego (doręczenie zastępcze) nastąpiło w dniu 16 lipca 2015 r. J. K. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył w kancelarii Biura Techniki i Zaopatrzenia KGSG w dniu [...] lipca 2015 r., czyli przed wejściem decyzji do obrotu prawnego. Wobec powyższego w sprawie wystąpiła przesłanka do stwierdzenia niedopuszczalności złożenia ww. wniosku. Odnosząc się do wniosku [...] SG J. K. "o ponowne ustalenie okresu będącego podstawą do wyliczenia wysokości nagrody rocznej za 2014 r." na podstawie art. 155 k.p.a. Organ wskazał, że ww. przepis dotyczy tylko decyzji ostatecznych na mocy których strona nabyła prawo. W rozpatrywanej sprawie powyższe unormowanie już z przyczyn formalnych nie mogło stanowić podstawy rozstrzygnięcia. W momencie złożenia przez J. K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionowany rozkaz personalny nie był jeszcze ostateczny w myśl art. 16 k.p.a. Ww. rozstrzygniecie weszło do obrotu prawnego w dniu formalnego doręczenia, tj. w dniu 16 lipca 2015 r. Ostatecznym zaś stało się dopiero po upływie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj, od dnia 31 lipca 2015 r. Zatem powołany przepis nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższego Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Od tego postanowienia J.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jego uchylenia. Skarżący zauważył, że obowiązek zmniejszenia nagrody rocznej, wynikający z art. 113a ustawy o SG, jako delikt art. 110 ustawy o SG, poprzedza obowiązek ustalenia podstawy jej wymiaru, a co za tym idzie okresów służby i z nią zrównanych. Kwestia ustalenia okresu służby i z nią zrównanego, była przedmiotem kontroli, sądowej w sprawie II SA/Wa 64/15 i II SA/Wa 81/15 rozstrzygniętej na korzyść skarżącego. Pomimo to roszczenia skarżącego w zakresie prawa do nagród rocznych za rok 2013 jak i 2014 są niezaspokojone i warunkowane przez organ od rozstrzygnięć kontroli sądowej w sprawie wypłaty nagrody jubileuszowej po 30 latach służby. To obowiązkiem organu było prawidłowe ukształtowanie stosunku służbowego oparte na art. 46 ust. 1 ustawy o SG i stwierdzenie daty nawiązania - reaktywacji - stosunku służbowego ze skarżącym oraz wskazanie okresów, za które przynależy skarżącemu prawo do uposażenia, z uzasadnieniem okresów bez prawa do uposażenia. Jest to kolejna przewlekłość, skutkująca wadami rozstrzygnięć zależnych od okresu służby. Zdaniem skarżącego, postępowanie organu należy odczytywać jako wykorzystywanie procedury kontroli sądowej do przewlekłości postępowania administracyjnego oraz haniebną i krzywdzącą próbę zalegalizowania wskazanego w rozkazie Nr [...] okresu 8-miesięcy i 1 dzień służby w 2015 r. bez uwzględnienia okresu wynikającego z art. 46 ust. 5 ustawy o SG. Manipulacja na użytek organu istotą instytucji doręczenia i nadanie pierwszeństwa doręczeniu zastępczemu przed zapoznaniem środkami komunikacji elektronicznej (art. 109 §1 k.p.a.) oraz świadome wielotorowe prowadzenie spraw związanych z doręczeniem jak dobór rodzaju przesyłki, miejsca doręczenia i niewyrażanie zgody na odbiór korespondencji w ramach podróży służbowej (pismo [...] SG P. S. - wz. Dyrektora BTiZ i korespondencja email w zasobach SG z uwagi na brak zgody na "wyniesienie" treści) - w celu stworzeniu sytuacji do uznania niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w konsekwencji uwolnienie się z obowiązków i odpowiedzialności. Nie było bowiem przeszkód, aby z rozkazami zapoznać skarżącego w miejscu służby. Zdaniem skarżącego, takie działanie organu nosi znamiona mobbingu. J. K. uznał, że nieuprawnione jest wyłączenie spod dwuinstancyjności spraw osobowych dotyczącej sfery praw materialnych w trwającym stosunku służbowym. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie wobec braku przesłanek do uwzględnienia zarzutów. Organ wskazał, że przywołany w uzasadnieniu skargi wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2015 roku sygn. akt II SA/Wa 64/15 dotyczył prawa skarżącego do nagrody rocznej za 2013 rok, natomiast wyrok WSA w Warszawie o sygnaturze akt II SA/Wa 81/15 prawa do nagrody jubileuszowej, a nie uprawnień do nagrody rocznej za 2014 rok. To uprawnienie zostało rozstrzygnięte rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2015 roku. O prawie do nagrody rocznej za dany rok rozstrzyga się decyzjami wydawanymi w roku następnym. W przypadku skarżącego postępowanie w przedmiocie prawa do nagrody rocznej za 2014 rok było zawieszone w związku z toczącym się przeciwko niemu postępowaniem dyscyplinarnym. Podjęcie postępowania nastąpiło dopiero po zakończeniu postępowania dyscyplinarnego. Komendant wskazał, że skarżący nie wskazał w skardze żadnych okoliczności uzasadniających uznanie zaskarżonego postanowienia za niezgodne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm.), Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), że ustalenie, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżone postanowienie, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od decyzji. Jest to postanowienie formalne, zamykające drogę do merytorycznego rozpoznania odwołania. Ocena legalności tegoż rozstrzygnięcia ogranicza się więc wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania, stąd inne kwestie dotyczące istoty sprawy, na tym etapie postępowania nie mogą być brane pod uwagę. Przepisem prawa w oparciu o który wydane zostało zaskarżone postanowienie jest art. 134 k.p.a. Wskazany wyżej przepis określający tzw. postępowanie wstępne przed organem odwoławczym stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, jak słusznie wskazał organ, obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia, a więc braku decyzji, od której odwołanie przysługuje. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Taki przypadek ma miejsce wówczas, gdy decyzji nie wydano, bądź też pomimo że decyzja została wydana nie została stronie doręczona lub ogłoszona. Zatem na etapie postępowania wstępnego organ powinien podjąć wszelkie czynności w celu niebudzącego wątpliwości ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminu. W przedmiotowej sprawie organ uznał odwołanie skarżącego, od rozkazu personalnego Komendanta Głównego Straży Granicznej, z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] za niedopuszczalne, bowiem w dacie wniesienia przez stronę odwołania, tj. [...] lipca 2015 r. ów rozkaz nie wszedł do obrotu prawnego, gdyż nie został skarżącemu doręczony. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie miało zatem ustalenie, czy doszło do doręczenia ww. rozkazu przed wniesieniem odwołania. Zdaniem Sądu, ustalenia organu nie dają wystarczających podstaw do przyjęcia stanowiska, że będące przedmiotem odwołania orzeczenie nie zostało doręczone skarżącemu przed wniesieniem odwołania. Komendant Główny Straży Granicznej przyjął, iż przedmiotowe orzeczenie zostało wysłane do funkcjonariusza za pośrednictwem operatora pocztowego, na wskazywany przez niego adres do doręczeń, tj. [...] K., ul. [...]. Następnie zostało zwrócone do organu z adnotacją z dnia 20 lipca 2015 r., iż adresat nie podjął przesyłki z placówki pocztowej. Organ uznał więc, że rozkaz personalny został skarżącemu skutecznie doręczony w trybie tzw. doręczenia zastępczego uregulowanego w art. 44 k.p.a. Wskazać należy, że jak wynika z analizy akt sprawy, w aktach tej sprawy znajduje się pismo z dnia 31 lipca 2015 r., nr [...] potwierdzające, iż Dyrektor Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Straży Granicznej zwrócił się do Dyrektora Biura Techniki i Zaopatrzenia Komendy Głównej Straży Granicznej o ustalenie czy w ww. Biurze dokonano zapoznania funkcjonariusza z treścią ww. rozstrzygnięć, ewentualnie czy uzyskał ich kopię. W następstwie tego zapytania Biuro Techniki i Zaopatrzenia Komendy Głównej Straży Granicznej w piśmie z dnia 3 sierpnia 2015 r., nr [...] poinformowało, że w dniu [...] czerwca 2015 r., dokonano zapoznania ww. funkcjonariusza z treścią rozkazów personalnych m. in. Nr [...], za pośrednictwem poczty intranetowej. Zdaniem Sądu, wobec treści wskazanych wyżej pism (których treści nie kwestionuje również sam organ potwierdzając, że w ten sposób doręczył skarżącemu orzeczenie nr [...]), nie budzi wątpliwości, że rozkaz personalny z dnia [...] czerwca 2015 r., został doręczony "ogłoszony" skaczącemu w dniu [...] czerwca 2015 r. W następstwie powyższego J. K. złożył w dniu 14 lipca 2015 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sytuacji mimo, iż organ doręczył ww. rozkaz za pośrednictwem operatora pocztowego, na wskazywany przez stronę adres do doręczeń, tj. [...] K., ul. [...] w trybie doręczenia zastępczego, to nie można uznać, że doręczanie zaskarżonego rozkazu zostało dokonane dopiero w dniu [...] lipca 2015 r. zgodnie z art. 44 k.p.a., skoro organ sam za pośrednictwem poczty intranetowej zapoznał funkcjonariusza z treścią rozkazów, jeszcze w dniu jeszcze [...] czerwca 2015 r. W konsekwencji stanowisko Komendanta Głównego Straży Granicznej jest w tym zakresie błędne. Wobec niewątpliwego zapoznania funkcjonariusza z treścią rozkazu za pośrednictwem poczty intranetowej należy przyjąć, że odwołanie złożone przez stronę w dniu [...] lipca 2015 r. w kancelarii Biura Techniki i Zaopatrzenia Komendy Głównej Straży Pożarnej, wniesione zostało w terminie. Dlatego też stwierdzenie niedopuszczalności tego odwołania przez organ na podstawie art. 134 k.p.a., odbyło się z naruszeniem tej normy prawa procesowego, co z kolei zobowiązywało Sąd do zastosowania konstrukcji prawnej uchylenia powołanego wyżej postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Odnosząc się do poniesionej w decyzji kwestii powstania bytu prawnego decyzji wskazać należy, że gdy przepisy nie określają materialnoprawnych terminów wyznaczających załatwienie sprawy, można uznać datę, w której akt administracyjny zaopatrzony został we wszystkie niezbędne elementy tej formy działania administracji publicznej. Tak w szczególności należy pojmować konieczne elementy decyzji określone w art. 107 § 1 k.p.a. Realne jest, że w okresie, jaki upływa pomiędzy sporządzeniem decyzji, a jej doręczeniem, organ może zmienić stanowisko zajęte w tej decyzji (art. 107 § 1 w zw. z art. 110 k.p.a.). Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej zgodnie z art. 268a K.p.a.), doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia. Nie można podzielić poglądu, że w okresie pomiędzy datą sporządzenia decyzji, a momentem jej zakomunikowania stronie sprawa nie została zakończona (niezakończone zostało postępowanie administracyjne). W postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy poprzedza moment, w którym strona ma możliwość zapoznania się z rozstrzygnięciem. Chwilą wydania decyzji jest wobec tego data jej sporządzenia, nie zaś doręczenia stronie. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 października 2002 r. sygn. akt III RN 149/01 (OSNP 2003, nr 16, poz. 371), wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 1998 r. sygn. akt I SA 660/98 (niepubl.). Brak jest również podstaw do akceptacji poglądu, iż w dacie wydania (sporządzenia) decyzja jest tylko projektem decyzji i zdarzenie to nie wywołuje żadnych skutków prawnych, które następują dopiero z momentem (datą) doręczenia decyzji stronie lub stronom, a ponadto, że doręczenie decyzji w istocie kończy postępowanie administracyjne, skutku takiego zaś nie wywołuje wydanie (sporządzenie) decyzji (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 714/05, publ. ONSAiWSA 2006/5/132). Tym samym podkreślić należy, iż obowiązujące przepisy k.p.a. nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem, zaś wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową wywołującą oznaczone skutki prawne. Reasumując z racji istnienia wskazanych wyżej uchybień co do sposobu skutecznego doręczenia stronie orzeczenia organu I instancji, które powinny zostać usunięte, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie znajduje poparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach i z tej przyczyny jest przedwczesne. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku.