II SA/Wa 1684/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spraw.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Eugeniusz Wasilewski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi G.A. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o uznaniu dyplomu 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a.", uchylił postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] o odmowie wydania zaświadczenia o uznaniu dyplomu serii [...] nr [...] na nazwisko G. S., o ukończeniu Szkoły Medycznej im. [...] w A. w specjalności "[...]", wydanego [...] czerwca 1996 r. przez Ministerstwo Edukacji [...] w A., w Republice [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje: W dniu [...] kwietnia 2013 r. G. A. (dalej również jako: "skarżąca") złożyła do [...] Kuratora Oświaty wniosek o przeprowadzenie nostryfikacji dyplomu seria [...] nr [...] na nazwisko G. S., o ukończeniu Szkoły Medycznej im. [...] w A., w Republice [...], w specjalności "[...]", wydanego [...] czerwca 1996 r. przez Ministerstwo Oświaty [...] w A., w Republice [...]. Do wniosku dołączyła oryginał ww. dyplomu wraz z jego tłumaczeniem na język polski przez tłumacza przysięgłego języka [...]. W uzasadnieniu wniosku, powołując treść przepisu § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 6 kwietnia 2006 r. w sprawie nostryfikacji świadectw szkolnych i świadectw maturalnych uzyskanych za granicą (Dz. U. z 2006 r., Nr 63, poz. 443), skarżąca wskazała, iż w jej ocenie nie jest konieczne uprzednie zalegalizowanie dokumentów (świadectwa/dyplomu) w przypadku przedłożenia do nostryfikacji ich oryginałów. Z treści § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika bowiem, że jedynie duplikat świadectwa powinien zostać zalegalizowany przed złożeniem wniosku o nostryfikację. W związku z powyższym, w ocenie skarżącej, nostryfikacja jej dyplomu powinna zostać przeprowadzona pomimo nieposiadania przez nią legalizacji ww. dyplomu przez konsula Rzeczypospolitej Polskiej zważywszy, że - poprzez złożenie oryginału świadectwa ukończenia szkoły oraz okoliczność, że zarówno kształcenie jak i procedura uzyskania dyplomu odbywały się w jednym i tym samym państwie ([...]) - nie znajduje zastosowania przepis § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia. W dniu [...] kwietnia 2013 r. [...] Kurator Oświaty, na podstawie art. 123 i 219 K.p.a. oraz § 14 rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 6 kwietnia 2006r. w sprawie nostryfikacji świadectw szkolnych i świadectw maturalnych uzyskanych za granicą wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o uznaniu przedłożonego przez skarżącą dyplomu. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji uznał, że załączony do wniosku oryginał dokumentu nie spełnia kryterium określonego w § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia. Wskazał, że wymóg legalizacji przez konsula Rzeczypospolitej Polskiej urzędującego w państwie, w którym został wydany dokument podlegający nostryfikacji, dotyczy również oryginału świadectwa, bowiem duplikat świadectwa jest dokumentem równoważnym oryginałowi i ma taką samą moc prawną. W świetle powyższego, organ I instancji stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do nostryfikacji dokumentu przedłożonego przez skarżącą. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. G. A. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając organowi I instancji błędną wykładnię § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 6 kwietnia 2006 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, przeprowadzenie postępowania nostryfikacyjnego oraz wydanie zaświadczenia o uznaniu przedłożonego dyplomu. Motywując powołane na wstępie rozstrzygnięcie Minister Edukacji Narodowej stwierdził, iż wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia powinno nastąpić po przeprowadzeniu postępowania nostryfikacyjnego, w wyniku którego organ I instancji stwierdzi, że nie zostały spełnione warunki, o których mowa w § 3-9 i § 11 rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 6 kwietnia 2006 r. Zgodnie bowiem z przepisem § 15 ust. 1 rozporządzenia, kurator oświaty wydaje zaświadczenie o uznaniu danego dyplomu za równorzędny z dyplomem wydawanym w Polsce "po stwierdzeniu spełnienia przez osobę ubiegającą się o nostryfikację świadectwa uzyskanego za granicą warunków, o których mowa w § 3-9 i §11". Z kolei stwierdzenie, czy określone w rozporządzeniu warunki zostały spełnione w rozpatrywanym przypadku było niemożliwe, gdyż skarżąca nie przedłożyła kompletnych, czyli zalegalizowanych dokumentów. Zdaniem organu odwoławczego, w przypadku skarżącej do postępowania nostryfikacyjnego nie doszło z powodu niezłożenia wraz z wnioskiem kompletnej dokumentacji. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że przedłożony przez skarżącą oryginał dokumentu nie spełnia kryterium określonego w § 14 ww. rozporządzenia, bowiem wymóg legalizacji dokumentu przez konsula Rzeczypospolitej Polskiej urzędującego w państwie, w którym został wydany dokument podlegający nostryfikacji - dotyczy również oryginału świadectwa. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącej co do wykładni § 14 rozporządzenia. Wskazał, iż przepisy zawarte w ww. przepisie stanowią pewną całość regulacji, dotyczącą przedkładanych do nostryfikacji dokumentów. Z tego powodu, dokonując wykładni § 14 ust. 1 rozporządzenia, należy mieć na względzie regulację zawartą w § 14 ust. 3 tegoż rozporządzenia, z której jednoznacznie wynika, że świadectwa uzyskane za granicą, wydane przez instytucję działającą w systemie edukacji państwa, będącego stroną Konwencji znoszącej wymóg legalizacji dokumentów (Dz. U. z 2005 r. Nr 112, poz. 938 i 939), nie podlegają legalizacji przez konsula Rzeczypospolitej Polskiej. Organ odwoławczy zauważył, że pomimo zasygnalizowanego przez skarżącą we wniosku o nostryfikację problemu związanego z brakiem placówek dyplomatycznych Republiki [...] w Rzeczypospolitej Polskiej oraz placówek Rzeczypospolitej Polskiej w Republice [...], organ I instancji nie podjął starań o uzyskanie informacji, jakie są realne możliwości zalegalizowania przez skarżącą dokumentów, wydanych na terenie Republiki [...]. W szczególności nie poinformował skarżącej, że sprawy konsularne dotyczące terytorium Republiki [...] prowadzi Ambasada Rzeczypospolitej Polskiej w B., która może potwierdzić autentyczność dokumentu, jednak po jego uprzednim zalegalizowaniu przez Ministerstwo Edukacji w A.. Organ I instancji nie poinformował również skarżącej, że z powodu braku placówek dyplomatycznych Republiki [...] w Polsce, zalegalizowanie dyplomu [...] jest możliwe w jednej z placówek dyplomatycznych tego państwa poza Polską, np. w B. Ze względu na status uchodźcy, nadany G. A. w Polsce, a także art. 9 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP (Dz. U. z 2012 r., poz. 680), na który skarżąca powołuje się we wniosku o nostryfikację z dnia [...] kwietnia 2013 r., organ I instancji powinien był uzyskać informacje w Departamencie Konsularnym Ministerstwa Spraw Zagranicznych czy istnieją inne możliwości rozwiązań w przedmiotowej sprawie, np. pomoc instytucjonalna za pośrednictwem placówki dyplomatycznej Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazał, iż z konsultacji przeprowadzonych przez organ II instancji w czerwcu 2013 r. wynika, że placówki dyplomatyczne Rzeczypospolitej Polskiej nie mogą pomóc skarżącej w uzyskaniu potwierdzenia autentyczności dokumentu, gdyż placówki dyplomatyczne Republiki [...] odmawiają potwierdzenia dyplomów niezalegalizowanych w Ministerstwie Edukacji w A.. Organ I instancji powinien także poinformować skarżącą, że zalegalizowany przez odpowiednie instytucje i organy [...] dyplom podlega potwierdzeniu przez Ambasadę Rzeczypospolitej Polskiej w B., w której gestii znajdują się sprawy konsularne dotyczące terytorium Republiki [...]. Sprawę można załatwić za pomocą poczty kurierskiej po wniesieniu stosownych opłat. Szczegóły tej procedury skarżąca powinna ustalić bezpośrednio z Ambasadą Rzeczypospolitej Polskiej w B., np. drogą mailową. Ponadto, ze względu na status uchodźcy oraz związaną z tym prawdopodobną trudną sytuacją finansową, skarżąca może wystąpić do Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w B. z prośbą o zmniejszenie lub zwolnienie z opłat konsularnych. Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawach nostryfikacji, w których występują określone trudności (brak placówki Rzeczypospolitej Polskiej w państwie wydania dyplomu lub placówki dyplomatycznej danego państwa w Polsce, nadanie statusu uchodźcy, brak tłumacza przysięgłego w Polsce dla danego języka), odmowie przyjęcia przez Kuratorium Oświaty dokumentów powinno towarzyszyć precyzyjne wyjaśnienie osobie zainteresowanej, jakie działania powinna podjąć, aby spełnić warunki określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji i Nauki z dnia 6 kwietnia 2006r. Konkludując, organ odwoławczy stwierdził, iż [...] Kurator Oświaty powinien w przedmiotowej sprawie zwrócić skarżącej oryginały dokumentów załączonych do wniosku z prośbą o ich zalegalizowanie i ponowne przedłożenie zalegalizowanych dokumentów do nostryfikacji, a jednocześnie poinformować skarżącą o istniejących możliwościach pozytywnego załatwienia sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2013 r. G. A. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 6 kwietnia 2006 r. poprzez błędną jego wykładnię: - zakładającą, że przepis ten zobowiązuje wnioskodawcę do dołączenia do wniosku o przeprowadzenie nostryfikacji dyplomu oryginału takiego dokumentu zalegalizowanego przez konsula, - tzn. wbrew wykładni tak językowej, jak i systemowej (w powiązaniu z § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia) przywołanego unormowania, a zatem również naczelnej dyrektywie postanowień aktów normatywnych clara non sunt interpretanda. Motywując zarzuty skarżąca podniosła, iż powodem wniesienia skargi jest okoliczność, iż organ odwoławczy - jakkolwiek uchylił niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie organu I instancji - to jednak podtrzymał nieprawidłową, w jej ocenie, wykładnię przepisu § 14 ust. 1 rozporządzenia, co do której spór stanowił istotę przedstawionej organowi odwoławczemu sprawy administracyjnej. Wskazała, iż organy orzekające nie podzieliły prezentowanego przez nią stanowiska, iż jedynie w przypadku, kiedy nostryfikowany miałby być dyplom ukończenia szkoły średniej funkcjonującej w innym państwa (w systemie edukacji innego państwa) niż to, w którym odbywało się kształcenie, dyplom taki (niezależnie oryginał czy duplikat) wymagałby legalizacji oraz, iż w przypadku, kiedy taka sytuacja nie ma miejsca, przepisy prawa nie wymagają przedstawiania polskim organom nostryfikacyjnym oryginału świadectwa ukończenia szkoły wraz z legalizacją. Z tego powodu organy orzekające dopuściły się rażącego naruszenia prawa materialnego - § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia. Skarżąca zwróciła uwagę na: - użycie w § 14 ust. 1 rozporządzenia funktora prawdziwościowego "albo", który kreuje alternatywę rozłączną oraz liczby pojedynczej imiesłowu "zalegalizowany" jedynie w odniesieniu do duplikatu świadectwa, co - przy domniemaniu racjonalności prawodawcy - każe uznać, że świadomie i celowo ograniczył on potrzebę legalizacji dokumentów o wykształceniu jedynie wobec duplikatów dyplomów i świadectw, zwalniając z obowiązku legalizacji przedstawione do nostryfikacji oryginały takich dokumentów, - użycie w § 14 ust. 2 rozporządzenia liczby mnogiej imiesłowu "zalegalizowany" i związanie takiego dookreślenia zarówno z oryginałem świadectwa, jak i z jego duplikatem, poprzez sformułowanie "oryginał albo jego duplikat (...) zalegalizowane....", co pozwala przyjąć, że w przypadkach stypizowanych w ust. 2 § 14 - z uwagi na fakt, że kształcenie i procedura uzyskania dyplomu odbywa się w różnych państwach - wymogiem legalizacji objęte są również oryginały dyplomów i świadectw, - samą pozycję cytowanych ust. 1 i 2 § 14 rozporządzenia w systematyce tej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego, która pozwala założyć, że regulacja § 14 ust. 1 rozporządzenia stanowi jedynie od tej reguły wyjątek, który - zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendae - nie powinien być interpretowany rozszerzająco, jak uczyniły organy orzekające, - okoliczność, że pogląd organów I i II instancji, iż wymóg legalizacji dotyczy również oryginału świadectwa, bowiem duplikat świadectwa jest dokumentem równoważnym oryginałowi i ma taką samą moc prawną, należy - jako argumentum a fortiori a minori ad maius, który z przyczyn oczywistych, tj. precyzyjności przepisu § 14 ust. 1 rozporządzenia nie ma zastosowania – odrzucić, - okoliczność, że gdyby zamiarem prawodawcy było zobowiązanie wnioskodawców opisanych w § 14 ust. 1 rozporządzenia do przedstawiania do postępowania oryginału dyplomu czy świadectwa wyraziłby się on tak, jak uczynił to na gruncie § 14 ust. 2 rozporządzenia, albo też nie decydował się na wyodrębnianie ust. 1 i 2 § 14. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Pismem z dnia 2 stycznia 2014 r. organizacja społeczna - Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. - na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. zgłosiła swój udział w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", postanowił dopuścić Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zatem sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność aktu administracyjnego w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze, jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2013 r., uchylające postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] kwietnia 2013 r. i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kontroli Sądu podlegała więc w pierwszej kolejności kwestia, czy organ wydający decyzję kasacyjną, nie przekroczył uprawnień określonych w art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a. Przepis art. 138 § 2 K.p.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), pozwala organowi II instancji uchylić zakwestionowaną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji tylko wtedy, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaznaczyć należy, że powołany przepis, na mocy art. 144 K.p.a., który stanowi, iż w sprawach nie uregulowanych w Rozdziale 11 do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań - znajduje zastosowanie również w postępowaniu zażaleniowym. Nowelizacja art. 138 § 2 K.p.a. miała na celu ograniczenie zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze. W uzasadnieniu projektu zmiany (zob. druk sejmowy nr 2987 Sejmu RP VI kadencji) stwierdzono, że "projekt zmiany zmierza do większego skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej (stanowiącej przecież wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy)". Celem tej zmiany było skrócenie czasu trwania postępowań administracyjnych przez dalsze ograniczenie możliwości przekazywania spraw do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji bez koniecznej potrzeby. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny. Rozstrzygnięcie kasacyjne przewidziane w art. 138 § 2 K.p.a. stanowi więc wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego i może zostać wydane jedynie w sytuacji, gdy zachodzi dalsza konieczność wyjaśnienia pewnego zakresu sprawy, istotnego dla jej rozstrzygnięcia. Wykładnia rozszerzająca ww. przepisu jest niedopuszczalna. O wyjątkowości uregulowania zawartego w art. 138 § 2 K.p.a. świadczy także stanowisko przyjęte w judykaturze i doktrynie, w świetle którego, wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego, którego konsekwencją jest brak wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 2011). Stanowisko to zostało wprawdzie wypracowane przed zmianą przepisu art. 138 § 2 K.p.a. dokonaną ww. nowelizacją z dnia 3 grudnia 2010 r., to jednak nowelizacja ta - w ocenie Sądu - nie zmieniła charakteru prawnego decyzji kasacyjnych i generalnych zasad ich stosowania, a miała jedynie na celu bardziej precyzyjne ujęcie przesłanek warunkujących możliwość wydania tego typu decyzji. Zmiana omawianego przepisu nie skutkowała bowiem zmianą innych przepisów postępowania (art. 15 K.p.a., art. 136 K.p.a.) warunkujących zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, którego istotą jest dwukrotna merytoryczna ocena ustalonego stanu faktycznego. Z tego względu, zdaniem Sądu, poglądy doktryny i orzecznictwa w ww. zakresie w zasadniczej części zachowują swą aktualność. Należy więc stwierdzić, że sama odmienna ocena dowodów, odmienna ocena prawna, a także konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (w tym dowodowego) nie jest wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zatem w sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2003r., sygn. akt IV SA 1496/02, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, że zgodnie z obowiązującą treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten musi w sposób niewątpliwy stwierdzić, że działanie organu I instancji było wadliwe, tj. naruszające przepisy procesowe, a nadto organ ten winien ustalić, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z uwagi na nieprecyzyjne określenie drugiej z ww. przesłanek, należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Zatem w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma istotne wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdza potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, zachodzą przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r, sygn. akt I OSK 238/12, publ.: j.w.). Przenosząc powyższe uwagi na stan kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że zawarte w zaskarżonym postanowieniu motywy nie czynią zadość treści art. 138 § 2 K.p.a. Minister Edukacji Narodowej nie wskazał bowiem, w jakim zakresie działanie organu I instancji było wadliwe, tj. jakie przepisy postępowania administracyjnego zostały przez ten organ naruszone. Nie ustalił również, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie wykazał bowiem, że organ I instancji zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w całości lub znacznej części, a w konsekwencji nie podał przekonującej argumentacji, że uchybienia organu I instancji uniemożliwiają merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu, faktyczne i prawne okoliczności niniejszej sprawy, nie dawały podstaw do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Istota sprawy, jak podkreślono w skardze, sprowadzała się bowiem do dokonania wykładni § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 6 kwietnia 2006 r. w sprawie nostryfikacji świadectw szkolnych i świadectw maturalnych uzyskanych za granicą. Skarżąca, we wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. wystąpiła do [...] Kuratora Oświaty o dokonanie nostryfikacji załączonego oryginału świadectwa (dyplomu) jednoznacznie formułując swoje żądanie. Wskazała, iż w jej ocenie, organ winien przeprowadzić nostryfikację dyplomu pomimo, iż nie został on zalegalizowany przez konsula Rzeczypospolitej Polskiej. Rzeczą organu I instancji było zatem dokonanie oceny, czy przedłożone przez skarżącą świadectwo spełnia wymagania określone w § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia, a zatem czy możliwe jest przeprowadzenie nostryfikacji świadectwa i wydanie zaświadczenia, o którym mowa w § 15 ust. 1 rozporządzenia, czy też nie. W sytuacji, gdy organ I instancji doszedł do przekonania, iż złożone przez skarżącą świadectwo nie spełnia kryteriów określonych w § 14 ust. 1 rozporządzenia, nie mógł wydać zaświadczenia zgodnego z wnioskiem skarżącej, miał natomiast podstawy do wydania rozstrzygnięcia o odmowie wydania zaświadczenia stosownie do treści art. 219 K.p.a. Przepis ten stanowi, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zauważyć należy, że odmowa wydania zaświadczenia następuje zasadniczo w trzech przypadkach: przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu, a także, gdy nie można spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych (v. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 2011). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z ostatnią z wymienionych sytuacji, a mianowicie organ I instancji stwierdził brak podstaw do nostryfikacji świadectwa załączonego przez skarżącą i wydania stosownego zaświadczenia ze względu na brak zalegalizowania przez konsula RP oryginału złożonego dyplomu, a więc w istocie ze względu na - niespełniającą określonych kryteriów - treść załączonego do wniosku dokumentu. Dokonując oceny tego dokumentu organ I instancji nie przeprowadzał postępowania wyjaśniającego, nie stosował też żadnych środków dowodowych zmierzających do ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. Nie mógł zatem dopuścić się naruszenia przepisów postępowania (dowodowego) w stopniu uniemożliwiającym merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Zdaniem Sądu, orzekając w trybie art. 138 § 2 K.p.a., organ nie wziął pod uwagę specyfiki postępowania w sprawie zaświadczeń, uregulowanego w dziele VII, czyli w art. 217 i następnych K.p.a. Regulacje te znajdują również zastosowanie w sprawach dotyczących poświadczenia równoważności zagranicznych świadectw (dyplomów) z odpowiednimi świadectwami uzyskiwanymi w Polsce. Zaświadczenie nie jest decyzją administracyjną, nie tworzy ono nowych stosunków prawnych, nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach obywateli. Zaświadczenie nie jest też aktem prawotwórczym, który zmieniałby albo znosił stosunki prawne. Zaświadczenie jest więc swego rodzaju potwierdzeniem istnienia pewnego stanu prawnego lub faktycznego wedle danych posiadanych przez organ na dzień wydania zaświadczenia, stąd w doktrynie nazywa się je również "aktem potwierdzającym" (por. L. Klatka-Wertelecka, Zaświadczenie w prawie administracyjnym, Warszawa 2011, s. 96). Charakter zaświadczenia powoduje, że strona może żądać wydania zaświadczenia wielokrotnie, wtedy, gdy wystąpią przesłanki z art. 217 § 2 K.p.a., tj. gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub jest to uzasadnione jej interesem prawnym. Możliwe jest wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie bez uprzedniego korygowania, czy unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia. Jest ono bowiem rodzajem czynności faktycznych, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej. Konsekwentnie zasada res iudicata nie ma również zastosowania do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści. Zatem w sytuacji, gdy zmienił się stan faktyczny lub prawny, albo pojawiły się nowe okoliczności, strona może ponownie wystąpić o wydanie zaświadczenia. Dopuszczalność wydania nowego zaświadczenia nie oznacza jednak, że strona może skutecznie ponawiać merytorycznie tożsame wnioski i to przy niezmienionym stanie prawnym sprawy i w sytuacji braku jakichkolwiek nowych, istotnych okoliczności i dowodów. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, a zatem tylko ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego dotychczasowe zaświadczenie (postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści) staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Zaznaczyć należy, że uchylając orzeczenie organu I instancji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister wskazał, iż organ I instancji powinien "zwrócić stronie oryginały dokumentów z prośbą o ich zalegalizowanie i ponowne przedłożenie zalegalizowanych dokumentów do nostryfikacji, a jednocześnie poinformować stronę o istniejących możliwościach załatwienia tej sprawy". Z powyższego wynika, że wytyczne Ministra nie dotyczą obowiązku wyjaśnienia "okoliczności sprawy" w rozumieniu ww. przepisu, stanowią natomiast niedopuszczalną, bezpośrednią ingerencję organu wyższego stopnia w postaci sformułowania polecenia co do sposobu załatwienia przedmiotowej sprawy. Zauważyć przy tym należy, że przepisy postępowania zaświadczeniowego nie przewidują "zwrotu dokumentów" ani "odmowy przyjęcia dokumentów" składanych przez stronę do właściwego organu w celu wydania zaświadczenia żądanej treści. W sytuacji spełnienia określonych prawem wymogów, organ wydaje stosowne zaświadczenie, natomiast w przypadku braku ku temu przesłanek - odmawia wydania zaświadczenia w procesowej formie postanowienia (art. 219 K.p.a.). Na marginesie już tylko zauważyć należy, że instytucja "zwrotu podania" została przewidziana w art. 66 § 3 K.p.a. Przepis ten stanowi, iż w sytuacji, gdy podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Sytuacja wskazana w ww. przepisie nie miała jednak miejsca w kontrolowanej sprawie. Wskazać też należy, że niepoinformowanie skarżącej przez organ I instancji o prawnych możliwościach legalizacji dyplomu nie mogło stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Zaniechania dopełnienia ewentualnego obowiązku informacyjnego z art. 9 K.p.a. nie można przecież utożsamiać z zaniechaniem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znaczniej części, które niewątpliwie nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Poza tym, nic nie stało na przeszkodzie, aby organ II instancji udzielił skarżącej stosownych informacji, co zresztą - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia - w określonym zakresie uczynił. Wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego w trybie art. 138 § 2 K.p.a. było w niniejszej sprawie nieuzasadnione, tym bardziej, że istota sporu dotyczyła zasadniczo wykładni przepisu § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 6 kwietnia 2006 r., a odnośnie tej kwestii organ odwoławczy wypowiedział się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podzielając stanowisko organu I instancji. Biorąc powyższe pod uwagę, niezależnie od wskazanych powyżej procesowych powodów uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz mając na względzie treść skargi, której zarzuty sprowadzają się do dokonania przez organy orzekające nieprawidłowej wykładni ww. przepisu, Sąd zobligowany był do oceny spornej kwestii. Zgodnie z § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia, osoba ubiegająca się o nostryfikację świadectwa uzyskanego za granicą składa wniosek o przeprowadzenie nostryfikacji wraz z oryginałem świadectwa albo jego duplikatem zalegalizowanym przez konsula Rzeczypospolitej Polskiej urzędującego w państwie, w którym został wydany dokument, z zastrzeżeniem ust. 3, oraz oświadczeniem, że świadectwo to nie stanowiło dotychczas przedmiotu postępowania nostryfikacyjnego w Polsce. Ustęp 2 § 14 stanowi, że w sytuacji, gdy instytucja, która wydała świadectwo za granicą, działa w systemie edukacji innego państwa niż to, na którego terytorium prowadzone było kształcenie, osoba ubiegająca się o nostryfikację składa oryginał świadectwa albo jego duplikat, o których mowa w ust. 1, zalegalizowane przez: (1) konsula Rzeczypospolitej Polskiej urzędującego w państwie, w którym działa szkoła, albo, (2) konsula Rzeczypospolitej Polskiej urzędującego w państwie, w którego systemie edukacji działa szkoła, albo (3) akredytowane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przedstawicielstwo dyplomatyczne lub urząd konsularny państwa, w którego systemie edukacji działa szkoła, lub akredytowane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przedstawicielstwo dyplomatyczne lub urząd konsularny państwa, w którym prowadzone było kształcenie. Zgodnie natomiast z ust. 3 § 14 jeżeli świadectwo uzyskane za granicą zostało wydane przez instytucję działającą w systemie edukacji państwa będącego stroną Konwencji znoszącej wymóg legalizacji zagranicznych dokumentów urzędowych, sporządzonej w Hadze dnia 5 października 1961 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 112, poz. 938 i 939), osoba ubiegająca się o nostryfikację świadectwa uzyskanego za granicą wraz z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, składa oryginał świadectwa albo jego duplikat, albo kopię potwierdzoną notarialnie za zgodność z oryginałem z umieszczoną na dokumencie albo dołączoną apostille. W przypadku złożenia kopii świadectwa potwierdzonej notarialnie za zgodność z oryginałem, należy przedstawić organowi nostryfikacyjnemu do wglądu oryginał świadectwa albo jego duplikat. Skarżąca stoi na stanowisku, iż w świetle § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia, nie istnieje obowiązek uprzedniego zalegalizowania przez konsula Rzeczypospolitej Polskiej świadectwa (dyplomu), o którego nostryfikację ubiega się dana osoba, jeżeli do wniosku o przeprowadzenie nostryfikacji składa ona oryginał świadectwa. W ocenie skarżącej, wyłącznie w sytuacji gdy osoba zainteresowana składa duplikat świadectwa - wymaga on zalegalizowania przez konsula RP. Organy orzekające w sprawie nie podzieliły stanowiska skarżącej. Uznały, że przedłożony przez nią oryginał świadectwa (dyplomu) nie spełnia kryterium określonego w § 14 ust. 1 rozporządzenia, z tego mianowicie powodu, że wymóg legalizacji przez konsula Rzeczypospolitej Polskiej urzędującego w państwie, w którym został wydany dokument podlegający nostryfikacji, dotyczy również oryginału świadectwa. Przepisy zawarte w § 14 rozporządzenia stanowią pewną całość regulacji odnośnie przedkładanych do nostryfikacji dokumentów. Z tego względu, jak wskazał organ odwoławczy, dokonując wykładni § 14 ust. 1 należy mieć na względzie regulację zawartą w ust. 3, z której jednoznacznie wynika, że świadectwa uzyskane za granicą, wydane przez instytucję działającą w systemie edukacji państwa będącego stroną Konwencji znoszącej wymóg legalizacji dokumentów, nie podlegają legalizacji przez konsula RP. Oznacza to, że zarówno oryginały, jak i duplikaty świadectw, wydane w państwie niebędącym stroną Konwencji, legalizacji podlegają. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko organu, uznając jednocześnie, że interpretacja przepisu § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia, jakiej dokonuje skarżąca, nie jest prawidłowa. Zauważyć należy, że nie chodzi wyłącznie o to, aby rozumieć przepis, ale o to, aby zrozumieć go zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę. Wykładnia prawa dokonywana jest według określonych reguł i kryteriów. W praktyce dominuje wykładnia stanowiąca kompilację różnych sposobów, niesprzecznych ze sobą, wśród których wykładnia językowa wzmacniana jest pozostałymi (wykładnią systemową i celowościową), zwłaszcza gdy reguły językowe nie prowadzą do uzyskania jednoznaczności interpretacyjnej danego zwrotu (v. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki. Warszawa 2008, s. 60 i 244). Znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekstu językowego), ale także od treści innych przepisów (kontekstu systemowego) oraz całego szeregu wyznaczników językowych, m.in. takich jak cele i funkcje danej regulacji prawnej (kontekst funkcjonalny) - v. L. Morawski, Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 77). W ocenie Sądu, wykładając przepis § 14 ust. 1 rozporządzenia należy mieć na względzie nie tylko treść ust. 2, ale przede wszystkim ust. 3. Przepis § 14 ust. 1 stanowi bowiem, że "osoba ubiegająca się o nostryfikację świadectwa uzyskanego za granicą składa wniosek o przeprowadzenie nostryfikacji wraz z oryginałem świadectwa albo jego duplikatem zalegalizowanym przez konsula Rzeczypospolitej Polskiej urzędującego w państwie, w którym został wydany dokument, z zastrzeżeniem ust. 3 (...)". Z treści ust. 3 § 14 wynika jednoznacznie, że świadectwo uzyskane za granicą, wydane przez instytucję działającą w systemie edukacji państwa będącego stroną Konwencji znoszącej wymóg legalizacji zagranicznych dokumentów urzędowych, nie podlega legalizacji przez konsula Rzeczypospolitej Polskiej. Wymóg legalizacji - zgodnie z tym przepisem - nie obejmuje oryginału świadectwa, jego duplikatu, a także kopii świadectwa potwierdzonej notarialnie za zgodność z oryginałem z umieszczoną na dokumencie albo dołączoną apostille. Dodatkowo jednak, w przypadku złożenia potwierdzonej notarialnie za zgodność z oryginałem kopii świadectwa, należy przedstawić organowi nostryfikacyjnemu do wglądu oryginał świadectwa albo jego duplikat, co oznacza, że obie formy świadectwa (oryginał i duplikat) są równoważne dla uwiarygodnienia wymienionej wyżej kopii świadectwa. Duplikat ma bowiem tę samą moc prawną co oryginał świadectwa - jest to drugi egzemplarz wystawiony w razie zaginięcia lub zniszczenia oryginału, w więc dokumentu wystawionego pierwotnie. Z powyższego wynika, że w przypadku, gdy oryginał świadectwa (a także jego duplikat) pochodzi z państwa niebędącego stroną Konwencji znoszącej wymóg legalizacji zagranicznych dokumentów urzędowych, wymaga zalegalizowania przez konsula Rzeczypospolitej Polskiej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem Republika [...] nie jest stroną ww. Konwencji (Oświadczenie rządowe z dnia 27 kwietnia 2005 r. w sprawie mocy obowiązującej Konwencji znoszącej wymóg legalizacji zagranicznych dokumentów urzędowych, sporządzonej w Hadze dnia 5 października 1961 r., publ.: Dz. U. Nr 112, poz. 939). Skarżąca, formułując zarzuty skargi opiera się na treści § 14 ust. 2 rozporządzenia akcentując różnice w sposobie jego zredagowania względem ust. 1. Jakkolwiek redakcja ust. 1 może budzić wątpliwości interpretacyjne, to jednak wykładnia systemowa ust. 1 - 3 § 14 rozporządzenia nakazuje przyjąć, że wymóg legalizacji świadectwa dotyczy zarówno jego oryginału jak i duplikatu. Wprowadzenie ust. 2 § 14 rozporządzenia miało na celu rozszerzenie zakresu podmiotów uprawnionych do legalizacji świadectwa w sytuacji, gdy instytucja, która je wydała działa w systemie edukacji innego państwa niż to, na którego terytorium prowadzone było kształcenie. Z treści ww. przepisu nie można jednak wyprowadzać wniosku, że w przypadku, gdy instytucja która wydała świadectwo funkcjonuje w tym samym państwie, w którym odbywało się kształcenie, oryginał świadectwa nie wymaga legalizacji przez konsula RP. Podsumowując Sąd stwierdza, że jakkolwiek argumentacja skargi nie zasługiwała na uwzględnienie z powodów powyżej podanych, to jednak - mając na względzie wadliwe zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 K.p.a., Sąd zobligowany był do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Uchybienie jakiego dopuścił się organ mogło mieć bowiem istotny wpływ na wynik sprawy. Minister Edukacji Narodowej rozpatrując ponownie zażalenie skarżącej na postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] kwietnia 2013 r. uwzględni ocenę prawną przedstawioną przez Sąd. Wydając rozstrzygnięcie w sprawie uczyni zadość wymogom z art. 9 K.p.a. i poinformuje wyczerpująco skarżącą o realnych możliwościach zalegalizowania przez skarżącą dokumentów wydanych na terytorium Republiki [...] uwzględniając art. 9 i 21 ustawy z dnia 1 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2012 r., poz. 680). Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 i art. 152 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.