II SA/Wa 1684/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Adam Lipiński, Protokolant specjalista Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi G.S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego G.S. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Policji decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania G.S. (dalej skarżący) wniesionego od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] lipca 2013 r. nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Skarżący wnioskiem z [...] lutego 2013 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o zaliczenie do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat okresu pracy w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym rodziców od 10 lutego 1990 r. do 23 stycznia 1994 r. oraz okresu prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego od 24 stycznia 1994 r. do 30 czerwca 1997 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z [...] lipca 2013 r. nr [...] określił skarżącemu na dzień 13 lutego 2013 r. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 10 %. Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji w części dotyczącej określenia terminu wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. 10 września 2013 r. Komendant Główny Policji wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazanego wyżej rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] lipca 2013 r. Po przeprowadzeniu postępowania w tym przedmiocie, Komendant Główny Policji decyzją z [...] października 2013 r. nr [...] stwierdził nieważność powyższego rozkazu personalnego w całości. Od decyzji tej skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku jego rozpatrzenia Komendant Główny Policji decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W tej sytuacji Komendant Główny Policji, powołując się na art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] lipca 2013 r. nr [...], decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że postępowanie odwoławcze może zakończyć się również decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Ponieważ przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, w każdej indywidualnej sprawie przyczyny bezprzedmiotowości postępowania należy poszukiwać z uwzględnieniem treści art. 105 k.p.a. Organ wskazał, że umorzenie postępowania administracyjnego wiąże się z brakiem możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z braku przesłanek podmiotowych (brak uprawnionego podmiotu wskutek jego śmierci lub utraty przesłanek przedmiotowych (nie ma przedmiotu rozpoznania). W przypadku zaistnienia bezprzedmiotowości jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Komendant Główny Policji podniósł, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] lipca 2013 r. został wyeliminowany z obrotu prawnego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na podstawie ostatecznej decyzji Komendanta Głównego Policji z [...] lutego 2014 r. nr [...]. Oznacza to, że brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenia odwołania skarżącego od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] lipca 2013 r. nr [...] w części dotyczącej określenia terminu wzrostu uposażenia zasad-niczego z tytułu wysługi lat. Na powyższą decyzję G.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., wskazując, że organ umorzył postępowanie odwoławcze zamiast zawiesić je z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] lutego 2014 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję stwierdzającą nieważność rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] lipca 2013 r. Skarżący wskazał, ze sprawa ta jest rozpatrywana przez Sąd pod sygnaturą II SA/Wa 697/14. Zdaniem skarżącego Komendant Główny Policji winien był z urzędu zawiesić postępowanie odwoławcze do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd zagadnienia wstępnego, tj. kwestii ważności rozkazu personalnego z [...] lipca 2013 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, że instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od przedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc, wbrew zarzutom skargi należy wskazać, że zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania, w tym sądowego, może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. Wyrokiem z 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 697/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] lutego 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] października 2013 r., stwierdzającą nieważność rozkazu Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] lipca 2013 r.nr [...]. 20 stycznia 2015 r. do Sądu wpłynęła skarga kasacyjna Komendanta Głównego Policji od wskazanego wyżej wyroku z 3 grudnia 2014 r. Postanowieniem z 19 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1203/14, Sąd zwiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 697/14. Wyrokiem z 2 września 2016 r., sygn. akt I OSK 689/15, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku z 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 697/14. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m. in., że w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Wynika to z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. Dla załatwienia odwołania powinno być podjęte jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 k.p.a. i to także wówczas, gdyby spełnione były przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Postanowieniem z 30 września 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1203/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjął zawieszone postępowanie w niniejszej sprawie. Sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Wa 1684/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Powodem umorzenia przez Komendanta Głównego Policji postępowania odwoławczego od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] lipca 2013 r. nr [...] było wcześniejsze stwierdzenie nieważności tego rozkazu w oparciu o decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] października 2013 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją tego organu z [...] lutego 2014 r. nr [...]. Wskazana wyżej decyzja Komendanta Głównego Policji z [...] października 2016 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja z [...] lutego 2014 r. uchylone zostały w oparciu o wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 697/14. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 września 2016 r., sygn. akt I OSK 689/15 oddalił zaś skargę kasacyjną w tej sprawie. Decyzje Komendanta Głównego Policji, w oparciu o które wydana została zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja, zostały zatem prawomocnym orzeczeniem Sądu wyeliminowane z obrotu prawnego. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 grudnia 2014 r. jest dla Sądu orzekającego w niniejszej sprawie wiążący. Zgodnie bowiem z art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zachodzi zatem okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona. Stąd też Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji. Komendant Główny Policji winien zatem ponownie rozpatrzyć odwołanie skarżącego od rozkazu personalnego z [...] lipca 2013 r. i wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 albo § 2 k.p.a. Należy również zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 września 2016 r., sygn. akt I OSK 689/15, wskazał, że w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzoru. Organ odwoławczy ma bowiem szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. Stąd też dla załatwienia odwołania powinno być podjęte jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 k.p.a. i to także wówczas, gdyby spełnione były przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.