II SA/Wa 1705/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2025 r. sprawy ze skargi A.K. na postanowienie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego oddala skargę A. K. (dalej, jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego (dalej, jako: organ lub Szef CBA) z dnia [...] września 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] lipca 2024 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że skarżący w dniu [...] czerwca 2024 r. złożył wniosek, który organ uznał za żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego - w związku z wejściem w życie w dniu 1 lutego 2024 r. z mocą od dnia 1 tycznia 2024 r. ustawy budżetowej na rok 2024 z dnia 18 stycznia 2024 r. (Dz. U. z 2024 r. poz.122) oraz wejściem w życie w dniu 1 czerwca 2024 r. z mocą od dnia 1 stycznia 2024 r. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniającego rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2024 r. poz.745) - i wydania decyzji personalnej ustalającej nową wysokość uposażenia zasadniczego powiększoną o wartość 20 % od dnia 1 stycznia 2024 r., czyli o wartość wynikającą z średniorocznego wskaźnika wynagrodzeń w sferze budżetowej i w konsekwencji ze zwiększenia stawek maksymalnych w załączniku do nowelizowanego rozporządzenia - Tabeli stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Wnioskodawca objął również żądaniem konsekwencje finansowe i prawne w przypadku uznania wniosku. Organ wskazał na treść art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 184, dalej, jako: ustawa o CBA) i podniósł, że stosunek służbowy funkcjonariusza Centralnego Biura Antykorupcyjnego, mimo nawiązania go wskutek dobrowolnego zgłoszenia się do służby, charakteryzuje się przede wszystkim silnym podporządkowaniem i dyspozycyjnością funkcjonariuszy. Stosunek służbowy funkcjonariusza CBA opiera się na administracyjnoprawnym stosunku zatrudnienia, którego cechami wyróżniającymi są między innymi: hierarchiczne podporządkowanie, ścisła podległość służbowa, dyspozycyjność i poddanie poleceniom służbowym. Podległość służbowa jest cechą szczególną charakterystyczną dla stosunków służbowych której zakres i charakter sprawia, że nie występuje w nich równorzędność podmiotów je tworzących. Przełożony funkcjonariusza zyskuje bowiem znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest m. in. pozostawienie Szefowi CBA decyzji o ustaleniu wysokości stawki uposażenia zasadniczego. Zakres takiej podległości sprawia, że w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej, niż jest przy stosunku pracy. Zatem decyzje w sprawach dotyczących awansu, podwyższenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego, czy też ustalenia premii w służbie jaką jest służba w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym są decyzjami uznaniowymi. Mając powyższe na uwadze organ wskazał, że funkcjonariuszowi CBA (również byłemu funkcjonariuszowi CBA) nie przysługuje roszczenie o awans na wyższe stanowisko służbowe lub o podwyższenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego, a tym samym nie przysługuje możliwość żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym. Kwestia ta pozostawiona jest swobodnemu uznaniu Szefa CBA oraz uzależniona od możliwości kadrowych i finansowych Biura. Decyzje w przedmiocie awansu, czy też ustalenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania służby. Funkcjonariusz CBA podejmując decyzję o wstąpieniu do służby godzi się na możliwość władczego działania swojego przełożonego w sprawach wynikających z nawiązanego stosunku służbowego. Szef CBA stwierdził więc, że należało - na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. - odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku A. K. z powodu zaistnienia uzasadnionej przyczyny, w wyniku której postępowanie nie mogło być wszczęte bowiem decyzja w zakresie w jakim domagał się wnioskodawca jest aktem z zakresu podległości służbowej. Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie postanowień obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a i art. 40 ustawy budżetowej z dnia 18 stycznia 2024 r. na rok 2024 (Dz. U. poz. 122) w zw. art. 2 pkt 2, art. 5 pkt 1 lit. d, art. 6, art. 8 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 1356) w zw. z § 1, 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. poz. 745), które jako rozporządzenie wykonawcze zostało wydane celem realizacji zapisów ustawy budżetowej, poprzez zaniechanie podjęcia czynności faktycznych i prawnych skutkujących ustaleniem uposażenia zasadniczego skarżącego funkcjonariusza CBA zwiększonego o 20%, od dnia 1 stycznia 2024 r., pomimo obowiązku prawnego wynikającego z przywołanych powyżej aktów prawa powszechnie obowiązującego, a dotyczących wszystkich funkcjonariuszy, którzy pełnili czynnie służbę dnia 1 stycznia 2024 r., co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.); 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności faktycznych niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego, skutkiem czego doszło do błędnego ustalenia przyczyn i okoliczności stanowiących podstawę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez Szefa CBA; 3. naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 K.p.a., i wywodzącej się z niego zasady praworządności, poprzez uznanie, że w danym stanie faktycznym, ustalenie stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariusza CBA wynika ze stosunku służbowego, nie zaś z delegacji ustawowej kształtującej obowiązek Szefa CBA do ustalenia, od dnia 1 stycznia 2024 r., nowej wysokości uposażenia zasadniczego powiększonego o wartość 20 %, która to wartość wynika z ustawy budżetowej z dnia 18 stycznia 2024 r. na rok 2024 i ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw oraz wydanego w celu realizacji dyspozycji zawartych ww. ustawach rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat; 4. naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a., poprzez niewszczęcie postępowania administracyjnego, a w konsekwencji także niewydanie decyzji ustalającej nową wysokość uposażenia zasadniczego powiększoną o 20% od dnia 1 stycznia 2024 r., w kontekście istnienia obowiązku po stronie Szefa CBA, do uwzględnienia interesu społecznego, w tym i słusznego interesu obywateli; 5. naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 8 K.p.a., poprzez wydanie postanowienia, naruszającego nie tylko zaufanie obywatela do władzy publicznej, ale również zasadę bezstronności i równego traktowania, poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, a w konsekwencji także odmowę wydania skarżącemu decyzji ustalającej nową wysokość uposażenia zasadniczego zgodnie z przywołanymi powyżej aktami prawnymi, a więc powiększoną o 20% w sytuacji, gdy inni funkcjonariusze CBA pełniący służbę w dniu 1 stycznia 2024 r., taki wzrost uposażenia zasadniczego uzyskali, a skutkiem tego naruszenie art. 61a K.p.a. w zw. z art. art. 107 § 3 K.p.a., poprzez uznanie, że w danym stanie faktycznym wystąpiły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, a przy tym pominiecie w uzasadnieniu prawnym faktycznych podstaw tak przyjętej kwalifikacji prawnej, a w konsekwencji tego, że Szef CBA jako organ II instancji poprzez wydanie postanowienia z dnia [...] września 2024 r. naruszył art. 138 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia z dnia [...] lipca 2024 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy powinien był uchylić wydane postanowienie w całości, wszcząć postępowanie administracyjne i rozstrzygnąć złożony uprzednio wniosek merytorycznie. W uzasadnieniu skargi przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie stawianych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Szef CBA ustosunkował się ponadto do zarzutów skargi uznając je za pozbawione racji. W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2024 r. skarżący odniósł się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę oraz podtrzymał swoje dotychczasowe zarzuty i wnioski. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Druga z przesłanek nie jest jednoznaczna. W piśmiennictwie trafnie podnosi się, że za uzasadnione przyczyny w rozumieniu tego przepisu należy uznać wszelkie przyczyny - wynikające czy to z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy to z przepisów ustaw szczególnych - uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Ponieważ, co do zasady, postępowanie administracyjne zmierzać ma do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, działalność organu powinna być skierowana ku konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odmowa wszczęcia postępowania ma pozwolić uniknąć czasochłonnych postępowań administracyjnych, które i tak musiałyby zakończyć się decyzją o umorzeniu. Nie bez znaczenia jest przy tym, że art. 61a § 2 K.p.a. daję ochronę podmiotom żądającym wszczęcia postępowania administracyjnego – a to przez prawo wniesienia środka zaskarżenia od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanki wymienione w art. 61 a § 1 K.p.a. mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego. Przy czym, rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 61a § 1 K.p.a. ma charakter ściśle procesowy. W postanowieniu wydanym na podstawie ww. przepisu organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Sprawa sprowadza się do oceny, czy rozpatrzenie wniosku skarżącego o zwiększenie uposażenia zasadniczego i innych składników uposażenia powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej, czy też zachodziły podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Należy przede wszystkim wskazać, że w ustawie z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 184) przewidziano, w jakich przypadkach zachodzi konieczność wydania decyzji (art. 54 ust. 1 i 3, art. 89 ust. 4c, art. 89 ust. 4g, art. 93d ust. 1). Stosownie do art. 54 ust. 1 ustawy o CBA, Szef CBA jest właściwy do przyjmowania do służby w CBA, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. Natomiast w sprawach osobowych funkcjonariuszy innych, niż wymienione w ust. 1, są właściwi przełożeni, upoważnieni przez Szefa CBA (ust.2). Sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1, są załatwiane w drodze decyzji (ust. 3). Z kolei art. 89 ust. 4c, art. 89 ust. 4g, art. 93d ust. 1 ustawy o CBA wskazują na formę decyzji w zakresie rozstrzygania o premii, dodatku specjalnego i dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z art. 89 ustawy o CBA, prawo do uposażenia powstaje z dniem powołania, powierzenia obowiązków albo mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe (ust. 1). Z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne (ust. 2). Uposażenie składa się z uposażenia zasadniczego i premii oraz z dodatku specjalnego i dodatku stołecznego, w przypadku ich przyznania (ust. 3). Funkcjonariusz otrzymuje premię, której wysokość kształtuje się do 30% uposażenia zasadniczego, jednak nie mniej niż 1% (ust. 4). Z kolei ust. 5 stanowi, że przeciętne uposażenie funkcjonariuszy stanowi wielokrotność kwoty bazowej, której wysokość ustaloną według odrębnych zasad określa ustawa budżetowa. Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, wielokrotność kwoty bazowej, o której mowa w ust. 5, jednak nie może ona być niższa niż 3,5-krotność kwoty bazowej, uwzględniając specyfikę i warunki pełnionej służby (ust. 6). Uposażenie jest płatne miesięcznie z góry (ust. 7). W ocenie Sądu kwestie dotyczące uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA, w tym grup zaszeregowania i stawek tego uposażenia, nie stanowią odrębnej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, lecz są ściśle związane z mianowaniem funkcjonariusza na stanowisko służbowe. W myśl § 4 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 503), sprawy osobowe funkcjonariuszy dotyczą w szczególności przyznania, podwyższenia, obniżenia lub zawieszenia wypłaty uposażenia zasadniczego lub premii. Zgodnie zaś z § 4 ust. 2 tego rozporządzenia, sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1 pkt 1-14, załatwia się na piśmie w formie decyzji. Decyzję włącza się do akt osobowych funkcjonariusza. Stosownie natomiast do treści § 5 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego, stosunek służbowy funkcjonariusza nawiązuje się w drodze mianowania w terminie określonym w decyzji o przyjęciu do służby i mianowaniu na stanowisko służbowe w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Nadto, jak wskazuje § 5 ust. 2 pkt 7 ww. aktu, w rozkazie o mianowaniu zamieszcza się wysokość stawki uposażenia zasadniczego i wysokość premii. W orzecznictwie sądów administracyjnych za niedopuszczalne uznaje się rozstrzyganie kwestii związanych z uposażeniem w odrębnym akcie administracyjnym niż dotyczącym stosunku służbowego. W postanowieniu z dnia 5 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1672/21, na które również powołał się organ, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "stosunek służbowy funkcjonariuszy jest takim stosunkiem administracyjnoprawnym, którego szczególną cechą jest podległość służbowa, a także nadrzędność i podrzędność w stosunkach służbowych. Zakres takiej podległości sprawia, że w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej, niż jest przy stosunku pracy. Tym samym, przełożony zyskuje znaczną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Natomiast decyzje w sprawach mianowania na stanowisko służbowe i zwolnienia ze stanowiska służbowego w ABW są decyzjami uznaniowymi". Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa do decydowania w przedmiocie awansu na wyższy stopień służbowy czy podwyższenia uposażenia zasadniczego. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb. I choć słusznie wskazuje skarżący, iż w tej sprawie nie mamy do czynienia z "indywidualnym roszczeniem awansowym", a podwyżką wynikającą z ustawy budżetowej to jednak aby wydać żądane przez skarżącego rozstrzygnięcie organ musiałby mieć do tego podstawę prawną. Jak już wskazano takowej podstawy obowiązujące przepisy nie przewidują. Dodać przy tym należy i podkreślić, iż przedmiotem niniejszej sprawy nie jest kwestia czy skarżącemu przysługiwało uposażenie i w jakiej wysokości (za 2024 r.) , a jedynie kwestia czy żądanie ujęte we wniosku z dnia [...] czerwca 2024 r. może zostać zrealizowane przez organ w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu, brak jest przepisów powszechnie obowiązującego prawa, które przyznawałyby organom kompetencję do wydawania decyzji administracyjnych w sprawie uposażenia funkcjonariuszy CBA w akcie odrębnym niż akt dotyczący stosunku służbowego. Z powyższych względów Sąd uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organu oparte o art. 61a § 1 K.p.a. albowiem Szef CBA nie miał podstaw do wydania decyzji w zakresie w jakim domagał się tego skarżący. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd nie dopatrzył się żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (w szczególności tych wskazanych w skardze tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.), albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Organ właściwie zastosował art. 61a § 1 K.p.a. będący podstawą rozstrzygnięcia, właściwie zgromadził i ocenił materiał dowodowy, a następnie wnioski i argumentację w sposób wystarczający zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zarzuty skargi należało uznać za bezzasadne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.