II SA/Wa 1706/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Iwona Maciejuk, Protokolant specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku - oddala skargę - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako Prezes ZUS) decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. D. z dnia [...] maja 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] oraz przyznał wymienionej, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 748), w drodze wyjątku rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy do [...] października 2015 r. Organ wskazał, iż wysokość renty wynosi 880,45 zł miesięcznie i ulegnie podwyższeniu w terminie waloryzacji. Prawo do renty powstaje od pierwszego dnia miesiąca, w którym wydano decyzję. Renta przyznana w drodze wyjątku nie przysługuje w razie osiągania przychodu z tytułu wykonywania pracy zarobkowej albo prowadzenia pozarolniczej działalności. Po upływie okresu, na jaki renta została przyznana, istnieje możliwość ponownego ustalenia - w drodze decyzji Prezesa ZUS — prawa do świadczenia w trybie wyjątku, jeżeli strona zgłosi wniosek w tej sprawie. Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] sierpnia 2015 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżając przedmiotową decyzję w części dotyczącej okresu przyznania świadczenia w drodze wyjątku skarżąca podniosła, iż decyzja ta nie zawiera informacji dotyczącej okresu, od którego świadczenie zostało jej przyznane. Zdaniem skarżącej, świadczenie w drodze wyjątku powinno zostać jej przyznane za okres wcześniejszy, począwszy od dnia złożenia wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie, tj. od dnia 16 grudnia 2014 r. Skarżącą wskazała także, iż Prezes ZUS w jej sprawie długo procedował, popełnił liczne błędy, a skutkach tych błędów obciążają skarżącą. Dlatego powinna on nabyć prawo do świadczenia od grudnia 2014 r. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, iż decyzja przyznająca świadczenie w drodze wyjątku ma charakter konstytutywny i dopiero z chwilą jej podjęcia powstaje prawo do świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie, zauważyć należy, że sąd administracyjny, mając uprawnienia wyłącznie kasacyjne, kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu zakończonym zaskarżonym aktem administracyjnym z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Nie orzeka zatem co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, a w szczególności nie przyznaje odpowiednich świadczeń. Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z jego treścią ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia - odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu - przez osoby, które nie spełniają warunków do jego uzyskania w zwykłym trybie. Świadczenia z ww. przepisu nie mają charakteru roszczeniowego, są bowiem finansowane z budżetu państwa (art. 84 ww. ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jak wynika z akt sprawy, w wyniku rozpatrzenia wniosku złożonego w dniu [...] grudnia 2014 r., decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Prezes ZUS przyznał skarżącej rentę z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Zgodzić należy się z organem orzekającym, że rozstrzygnięcie o terminie początkowym przyznania świadczenia jest zgodne ze wskazanym wyżej przepisem art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz wynika z charakteru samej decyzji, która ma charakter konstytutywny, co oznacza, że jej skutek rozpoczyna się od dnia wydania decyzji. Decyzje konstytutywne wywołują bowiem swoje skutki prawne od momentu ich podjęcia, chyba że przepisy materialne przyznające określone uprawnienie przewidują inny termin rozpoczęcia biegu tych uprawnień. W powołanej wyżej ustawie brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej do rozstrzygnięcia o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku od dnia złożenia wniosku (por. wyroki NSA: z dnia 16 maja 2001 r. sygn. akt II SA 3369/00, publ. LEX nr 56611, z dnia 23 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 487/07, publ. LEX nr 429167). Prawo do świadczenia w drodze wyjątku powstaje wraz z jego przyznaniem, określonym i ukształtowanym w decyzji je przyznającej. Wobec powyższego, brak jest podstaw do przyznania tego prawa przed datą jego powstania. Skoro decyzja wydana w trybie art. 83 ust. 1 ww. ustawy przyznaje świadczenie w drodze wyjątku - to znaczy bez spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty - które to warunki nie zostały spełnione na skutek szczególnych okoliczności, to oznacza, iż prawo do świadczenia powstaje dopiero od dnia wydania tej decyzji. Przyznanie świadczenia od dnia wydania decyzji nie narusza przepisu art. 129 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym świadczenia wypłaca się od dnia powstania prawa do tych świadczeń. Ustawodawca zastrzegł jednocześnie w tym przepisie, co w żadnym przypadku nie może odnosić się do świadczenia w drodze wyjątku, iż nie można wypłacać świadczenia wcześniej niż od miesiąca, w którym złożono wniosek lub wydano decyzję z urzędu. Rozwiązanie to może odnosić się wyłącznie do tych sytuacji, w których osoba ubezpieczona wcześniej spełniała przesłanki ustawowe do uzyskania świadczenia, a dopiero później złożyła wniosek o przyznanie świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1283/10, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co zaś się tyczy zarzutu skargi sygnalizującego opieszałość organu w załatwianiu sprawy wskazać należy, iż art. 35 ust. 1 k.p.a. stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Z zestawienia daty złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz daty wydania zaskarżonej decyzji wynika, że terminy załatwiania spraw określone w ww. przepisach nie zostały w niniejszej sprawie przez Prezesa ZUS dochowane. Z akt sprawy nie wynika również, aby organ dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zaznaczyć jednak należy, iż Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje środki zwalczania przez stronę zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Stosownie bowiem do art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika jednak, aby skarżąca podjęła jakiekolwiek formalne działania służące zwalczeniu zwłoki Prezesa Zakładu w załatwieniu wniosku o przyznanie ww. świadczenia. Skarżąca, co należy podkreślić, przedmiotem skargi uczyniła decyzję administracyjną w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie zaś bezczynność organu polegającą na niewydaniu decyzji w ustawowym terminie lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Zaznaczyć należy, iż tylko w sytuacji skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu istniałyby, stosownie do art. 149 p.p.s.a., ewentualne podstawy do zobowiązania organu przez Sąd do wydania w określonym terminie decyzji oraz do orzeczenia, czy zaskarżona bezczynność organu miała, czy też nie miała, rażącego charakteru. Mając na względzie powyższe oraz wobec niestwierdzenia wadliwości zaskarżonej decyzji, które winny skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.