II SA/Wa 1709/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przyznających dodatki za znajomość języków obcych oddala skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własny rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] maj 2012 r., którym, wobec wygaśnięcia prawa do dodatków za znajomość języków obcych, z dniem [...] maja 2012 r. stwierdził wygaśnięcie: rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w przedmiocie przyznania dodatku za znajomość języka angielskiego, rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie przyznania dodatku za znajomość języka niemieckiego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego stwierdził wygaśnięcie rozkazów personalnych przyznających dodatek za znajomość języka angielskiego oraz języka niemieckiego przysługującego A. K. zgodnie z obowiązującymi dotychczas przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy ABW (Dz. U. nr 172, poz.1408 ze zm.). Od powyższego rozkazu personalnego A. K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Szef ABW rozpoznając sprawę ponownie, nie znajdując podstaw do jej weryfikacji, podniósł, iż w dniu 5 maja 2012 r. weszło w życie rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 20 kwietnia 2012 r., poz. 433) zwane dalej "rozporządzeniem zmieniającym", które zmieniło przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. nr 172, poz. 1408 ze zm.). Zgodnie z treścią § 2 rozporządzenia zmieniającego, prawo do dodatku za znajomość języka obcego, przyznane na podstawie dotychczasowych przepisów, wygasa z dniem wejścia w życie tego rozporządzenia. W świetle zaś § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego, na Szefie ABW ciąży obowiązek wydania decyzji administracyjnej, w formie rozkazu personalnego, o wygaśnięciu dotychczasowych decyzji o przyznaniu dodatku za znajomość języka obcego. Wobec przedstawionego stanu prawnego Szef ABW zobligowany został do wykonania woli normodawcy wynikającej z treści § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego, bowiem jako organ administracji państwowej ma on obowiązek działania w granicach i na podstawie prawa, zgodnie z zasadą legalizmu wywodzącą się z normy konstytucyjnej, tj. art. 7 i potwierdzonej art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe zasady ograniczają organ, który nie może odstępować od stosowania przepisów ustawowych lub aktów wykonawczych, powołując się bezpośrednio na postanowienia Konstytucji. Nie jest on uprawniony do rozstrzygania w sprawie zgodności z Konstytucją aktów normatywnych i do odmowy zastosowania obowiązującego przepisu uznając jego niekonstytucyjność. Z powołanych powyżej uregulowań wynika zatem, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe, a Szef ABW był zobligowany do ścisłego stosowania przepisów prawa i wykonania nałożonego na niego obowiązku, tj. wydania rozkazu personalnego o wygaśnięciu rozkazów przyznających dodatek za znajomość języków obcych, czym wypełnił obowiązek wynikający z przepisu rozporządzenia zmieniającego. Organ wskazał również, iż stosownie do treści art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w stanie faktycznym sprawy był zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, bowiem z uwagi na wygaśnięcie prawa do dodatku za znajomość języka obcego powyższe decyzje stały się bezprzedmiotowe. Nadto stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje wprost przepis prawa. Odnosząc się do zarzutów skarżącej zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wyjaśnił, iż nietrafnym jest twierdzenie, że dodatek za znajomość języka obcego ma charakter prawa nabytego, bowiem dodatek ten stanowił dodatkowy składnik wynagrodzenia w myśl art. 115 w zw. a art. 119 ust. 1 pkt 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, a z istoty dodatków do uposażenia wynika, że mogą one ulec zmianie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższy rozkaz personalny A. K. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła organowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez stwierdzenie wygaśnięcia prawa do dodatków za znajomość języka obcego w sposób naruszający zasadę ochrony praw nabytych i zasadę zaufania do państwa, naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 33 i 24 Konstytucji RP poprzez stwierdzenie wygaśnięcia prawa do dodatków za znajomość języków obcych z naruszeniem zasady równego traktowania oraz naruszenie art. 32 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 33 i 24 Konstytucji RP poprzez stwierdzenie wygaśnięcia dodatków za znajomość języków obcych z pogwałceniem zasady zakazu dyskryminacji. W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z przytoczonego powyżej przepisu wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., Warszawa 2009, str. 861 i nast.). Natomiast bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek, (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2012 r., s. 668 i nast., wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. I OSK 2263/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Szef Agencji Bezpieczeństwa stwierdził, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., wygaśnięcie rozkazów personalnych przyznających skarżącej dodatki za znajomość języków obcych, wskazując, że uprawnienie to uregulowane w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. nr 172, poz. 1408) zostało wygaszone, poprzez § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. poz.433) z dniem 5 maja 2012 r. Zgodnie z jego treścią, prawo do dodatku za znajomość języka obcego przyznane na podstawie dotychczasowych przepisów wygasa z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (§ 2 ust. 1). Stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowych decyzji o przyznaniu dodatku za znajomość języka obcego następuje w drodze decyzji administracyjnej w formie rozkazu personalnego (§ 2 ust. 2). Zatem w ocenie Sądu zaistniała okoliczność, na podstawie której należało uznać, że dotychczasowe decyzje przyznające skarżącej dodatek za znajomość języków obcych stały się bezprzedmiotowe, zmienił się bowiem stan prawny - została uchylona podstawa prawna do przyznania przedmiotowego świadczenia, a jednocześnie stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazał przepis prawa cytowany powyżej § 2 ust 2 rozporządzenia z dnia 16 kwietnia 2012 r. Nie można stwierdzić, by Prezes Rady Ministrów wydając powyższe rozporządzenie z 16 kwietnia 2012 r., które zmieniło przepisy rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, wyszedł poza granice upoważnienia zawartego w art. 119 ust. 3 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 29, poz.154 ze zm.), zgodnie z którym Prezes Rady Ministrów określi, w drodze rozporządzeń, odrębnie dla każdej Agencji, wysokość dodatków, o których mowa w ust. 1, zasady ich przyznawania i obniżania, sposób ich wypłaty oraz rodzaje dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby. Użyty tu zwrot "przyznawanie", winien być odczytywany jako uprawnienie Prezesa Rady Ministrów, do kształtowania ogółu okoliczności związanych z posiadaniem przez funkcjonariusza konkretnego dodatku, a zatem również uprawnienie do ukształtowania zasad cofania przedmiotowych dodatków. Jak słusznie wskazuje organ na uposażenie funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, stosownie do art. 115 cytowanej ustawy składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia, które mogą ulegać zmianie. Rodzaje dodatków wymienia art. 119 ust 1 cytowanej ustawy: dodatek za stopień, dodatek służbowy oraz dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby. Natomiast wysokość dodatków, zasady ich przyznawania, sposób ich wypłaty oraz rodzaje dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby określa cytowane już rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Z aktu tego, w brzmieniu sprzed 5 maja 2012 r., nie wynika, by dodatek za znajomość języków obcych miał charakter stały, tak jak wskazuje skarżąca o charakterze prawa nabytego. Przepisy cytowanego rozporządzenia przyznawały bowiem owo uprawnienie ale jedynie w sytuacji spełnienia określonych wymogów - znajomości języka obcego, a także wskazywały czas na jaki jest ono przyznane (rok, 5 lat, bezterminowo). Gdyby natomiast dodatek ten miał mieć charakter prawa nabytego stałego, nie byłoby potrzeby określania okresu przyznania. Zatem należy wskazać, że stwierdzenie "bezterminowo" nie oznacza nabycia stałego prawa do przedmiotowego dodatku, ale raczej wskazuje bliżej nieokreślony czas, w którym dodatek ten przysługuje. Natomiast stwierdzenie w art. 119 ust 2 cytowanej ustawy, że dodatkami do uposażenia o charakterze stałym są dodatki ustalone w stawkach miesięcznych, należy odnosić do stałości ich wysokości, a nie do stałości prawa do ich otrzymywania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.