II SA/Wa 1710/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Iwona Maciejuk, Protokolant Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r., stosując art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 748 ze zm.), odmówił przyznania K. K. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Następnie organ wskazał, iż z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że dochód rodziny wnioskodawczyni wynosi [...] zł brutto, a wykazany miesięczny dochód na osobę w rodzinie wynosi [...] zł brutto i jest wyższy od kwoty najniższej emerytury, która od dnia 1 marca 2015 r. wynosi [...] zł brutto. Dochód przypadający na osobę w rodzinie może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych wnioskodawczyni, jednakże trudno uznać, że nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. Nie można zatem przyjąć, że wnioskodawczyni pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. W świetle powyższego organ nie znalazł podstaw do przyznania K. K. wnioskowanego świadczenia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie, na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku - zgodnie ze złożonym wnioskiem. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 12, art. 15, art. 76, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: "k.p.a.", - przepisów prawa materialnego, tj. art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez błędne uznanie, że wnioskodawczyni nie spełnia wymagań określonych tym przepisem do otrzymania świadczenia rentowego. W uzasadnieniu K. K. podała, iż stanowisko organu odnośnie możliwości zaspokojenia przez nią podstawowych potrzeb życiowych jest błędne, zaś dokonana przez organ analiza jej sytuacji życiowej jest wybiórcza i dowolna. Organ nie wziął pod uwagę okoliczności, że wnioskodawczyni jest osobą ciężko chorą, po kilku operacjach, obecnie przebywa na leczeniu poza miejscem zamieszkania. Nie uwzględnił również wydatków związanych z leczeniem, pobytem w szpitalu, a także kosztów zakupu leków i żywności, które są znaczne. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2015 r. W uzasadnieniu wskazał, że nadal brak jest podstaw do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia, ponieważ nie został spełniony warunek braku niezbędnych kosztów utrzymania. Posiadane środki to wynagrodzenie męża wnioskodawczyni w kwocie [...] zł. Wykazany dochód, przypadający na jednego członka 2-osobowej rodziny w wysokości [...] zł miesięcznie, przekracza kwotę najniższego świadczenia emerytalnego, co nie pozwala na uznanie, iż strona pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Organ wskazał, ze pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" - jako przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku - nie jest zdefiniowane w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W celu ustalenia tego kryterium należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2015 r. wynosi [...] zł. Organ podkreślił również, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. Jakkolwiek wykazany dochód może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych, jednakże trudno uznać, iż nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. Świadczenie z przepisu ww. art. 83 ww. ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2015 r. K. K. zarzuciła: - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, bowiem posiada środki służące zaspokojeniu potrzeb na poziomie minimum egzystencji, podczas gdy skarżąca z uwagi na stan zdrowia i zwiększone wydatki z tym związane nie posiada środków niezbędnych dla swego utrzymania, - naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 12, art. 15, art. 76, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie, a zwłaszcza pominięcie materiału dowodowego związanego z sytuacją zdrowotną skarżącej i brak odniesienia się do tych okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. poprzez przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi skarżąca podniosła analogicznie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że dochód przypadający na jednego członka rodziny w wysokości [...] zł nie pozwala na zaspokojenie jej podstawowych potrzeb życiowych. Podniosła, że jest osobą ciężko chorą, po kilku operacjach. Musi pozostawać w ciągłym kontakcie z lekarzem, przy czym wysoce prawdopodobna jest kolejna długotrwała hospitalizacja poza miejscem zamieszkania. Koszty związane z leczeniem, tj. zakup dodatkowych materiałów opatrunkowych oraz żywności w związku z pobytem w szpitalu - są wysokie. Z uwagi na dotychczasową konieczność leczenia poza miejscem zamieszkania skarżąca nie ma możliwości korzystania z pomocy rodziny, jak również korzystania z domowego jedzenia. Koszty leczenia pochłaniają praktycznie cały dochód rodziny. Z tego względu nie tylko wnioskodawczyni, ale i jej rodzina, znajdują się poniżej minimum egzystencji. Zdaniem skarżącej, dla ustalenia kwoty jaka przypada na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym, koniecznym jest przeprowadzenie całościowej analizy uzyskiwanych dochodów i poczynionych wydatków. Konieczne jest również wzięcie pod uwagę faktu, że dokonywane wydatki nie są zbytkowne, lecz mają na celu ratowanie zdrowia, obejmują również zapłatę podstawowych rachunków i zobowiązań obciążających gospodarstwo domowe skarżącej. W ocenie skarżącej, stanowisko Prezesa ZUS, z którego wynika, iż posiada ona środki na zaspokojenie swoich potrzeb życiowych jest nieuzasadnione, a dokonana przez organ analiza stanu faktycznego, a przede wszystkim sytuacji życiowej skarżącej - jest wybiórcza i dowolna. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). W ocenie sądu, skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lipca 2015 r. nie naruszają prawa. Przesłankę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. 2015r., poz. 748 ze zm.), zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego, ponieważ są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ww. ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przewidziane w art. 83 ust. 1 ww. ustawy świadczenie ma zatem charakter wyjątkowy, jest przyznawane w szczególnym trybie i w szczególnych sytuacjach. Nie jest to świadczenie socjalne, przyznawane według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną i życiową wnioskodawcy, a jest to świadczenie, które może zostać przyznane w sytuacji niedopełnienia, z powodu szczególnych okoliczności, warunków do uzyskania renty (emerytury) na zasadach ogólnych. Z treści cytowanego przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku przez ubiegającego się o to świadczenie i po czwarte, brak niezbędnych środków utrzymania osoby ubiegającej się o świadczenie. Podkreślenia wymaga, że przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek, a niepełnienie choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii braku posiadania przez stronę skarżącą "niezbędnych środków utrzymania", gdyż niespełnienie tej właśnie przesłanki skutkowało odmową przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie zawierają definicji pojęcia "niezbędne środki utrzymania". Zachodziła zatem konieczność wypracowania przez organy administracji oraz judykaturę sposobu rozumienia tego pojęcia. W ocenie Sądu rację ma organ orzekający, iż metodą wyjaśnienia spornego pojęcia może być odniesienie się do najniższej kwoty świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym. Uzasadnione jest bowiem twierdzenie, że najniższe świadczenie przyznawane w trybie zwykłym umożliwia zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby. Podkreślić przy tym należy, iż chodzi tutaj jedynie o potrzeby natury podstawowej, które swym zakresem mogą znacznie odbiegać od potrzeb w szerszym znaczeniu. Odniesienie takie jak wyżej stanowi więc obiektywny miernik spełnienia przesłanki ustawowej. Powyższe stanowisko zbieżne jest z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie przyjęto, że dla oceny przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania należy posiadane przez wnioskodawcę środki utrzymania oceniać na tle obowiązującej w dacie orzekania wysokości minimalnej emerytury i renty rodzinnej (por. wyroki NSA: z dnia 27 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1112/06, publ. LEX nr 321169; z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 121/14; z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 56/15 publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), której wysokość w dacie orzekania przez organ w niniejszej sprawie wynosiła 880,45 zł brutto. Powyższe wynika z treści art. 85 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w brzmieniu nadanym art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1682), która weszła w życie z dniem 1 marca 2015 r. (art. 12 ustawy zmieniającej). Należy również zwrócić uwagę na przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), której zadaniem - w myśl art. 3 - jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przepisy ww. ustawy w art. 8 ust. 1 wskazują kryteria dochodowe, które uprawniają do prawa do świadczeń z pomocy społecznej, a więc wyznaczają granicę niezbędnych środków utrzymania. I tak prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - w dacie wydania zaskarżonej decyzji - przysługiwało osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekraczał kwoty 456 zł, (§ 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), które utraciło moc obowiązującą z dniem 1 października 2015 r.). Porównując dochód na osobę w rodzinie skarżącej z wysokością najniższej emerytury nie można przyjąć, że skarżąca nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Dochód 2-osobowej rodziny skarżącej (pkt III oświadczenia o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej z dnia [...] czerwca 2015 r.) stanowi wynagrodzenie męża skarżącej z tytułu zatrudnienia, którego średnia miesięczna wysokość według stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji wynosiła [...] zł. Wykazany dochód, przypadający na jednego członka 2-osobowej rodziny w wysokości [...] zł miesięcznie, przekracza kwotę najniższego świadczenia emerytalnego, co nie pozwala na uznanie, iż skarżąca pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Wobec powyższego uznać należało, iż organ właściwie przyjął, iż po stronie skarżącej nie istnieje wymagana przez ustawodawcę przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania. Okolicznością niesporną w sprawie jest bowiem to, iż dochód na osobę w rodzinie skarżącej przewyższa kwotę najniższego świadczenia emerytalnego przyznawanego w trybie zwykłym. Powyższe skutkuje brakiem możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 83 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i przyznania skarżącej renty w trybie specjalnym. Z tego względu zarzut skargi dotyczący naruszenia ww. przepisu nie może odnieść zamierzonego skutku. Nie jest również uzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów procesowych, w tym podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady zaufania uczestnika postępowania do organu władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), czy też zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.). Organ przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie w sposób prawidłowy, podejmując wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia (art. 7 k.p.a.). W sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś podejmując zaskarżoną decyzję należycie ją uzasadnił czyniąc zadość wymogom z art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. Mając przy tym na względzie argumentację odwołania dotyczącą zwiększonych wydatków skarżącej ze względu na trudną sytuację zdrowotną organ wskazał, iż przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. Jakkolwiek wykazany dochód może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych skarżącej, jednakże trudno uznać, iż nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. Świadczenie z przepisu ww. art. 83 ww. ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy, lecz jego przyznanie uwarunkowane jest łącznym spełnieniem przesłanek określonych w art. 83 ustawy. W przeciwnym razie świadczenie to utraciłoby swój wyjątkowy charakter. Stanowisko organu jest prawidłowe. Ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 83 ust. 1 ww. ustawy przez pryzmat posiadanych dochodów jest bowiem najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się - jako kryterium głównym - wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami. Reasumując Sąd stwierdza, iż niespełnienie przez skarżącą przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania wyłącza możliwość przyznania jej świadczenia w drodze wyjątku. Zbędna w tej sytuacji była analiza sytuacji zainteresowanej pod kątem spełnienia pozostałych warunków określonych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jak już wyżej zaznaczono, przyznanie świadczenia wyjątkowego uwarunkowane jest łącznym spełnieniem wszystkich wymienionych w tym przepisie przesłanek. Brak zaistnienia którejkolwiek z nich uniemożliwia pozytywne rozpatrzenie wniosku o przyznanie tego świadczenia. Końcowo Sąd zauważa, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie uniemożliwia wystąpienia w przyszłości z ponownym wnioskiem o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, jednak tylko w sytuacji, gdyby zmianie uległy okoliczności faktyczne, w szczególności sytuacja materialna wnioskodawczyni. W świetle powyższego, uznając iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zaś zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.