I OSK 121/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 856/13 w sprawie ze skargi M. U. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 856/13 oddalił skargę M.U. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2012 r. M. U. wystąpiła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie renty w drodze wyjątku. Prezes ZUS, rozpoznając powyższy wniosek, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania renty w drodze wyjątku. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy wnioskodawca spełnia łącznie przesłanki wymienione w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Prezes ZUS podniósł, iż z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że M. U. na przestrzeni 50 lat życia posiada udowodnione okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące 16 lat 7 miesięcy i 21 dni. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy – zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udokumentowano 1 rok 6 miesięcy i jeden dzień. W latach 1983-1989, 1992-2003 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. Ponadto z dniem 10 maja 2005 r. zaprzestała pobierania zasiłku dla bezrobotnych i do czasu ustalenia całkowitej niezdolności do pracy w listopadzie 2008 r., tj. przez ponad 3 lata nie wykonywała zatrudnienia i ani innej działalności popartej opłacaniem składek W ocenie organu nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, ponieważ w wymienionych okresach przerw w ubezpieczeniu, wobec wnioskodawczyni nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Ponadto nie zostały wykazane żadne inne szczególne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia oraz objęcie ubezpieczeniem w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Prezes ZUS wskazał także, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty ocenie podlega również sytuacja materialna, która nie wskazuje na brak niezbędnych środków utrzymania. M. U. złożyła od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes ZUS w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy poprzedzającą ją decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał wcześniejszą argumentację. Dodatkowo wyjaśnił, że w sprawach świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez ubezpieczonego wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Przeszkody te muszą być przynajmniej w jakimś czasie nieusuwalne, eliminujące ubezpieczonego z grona pracowników w szerokim tego słowa znaczeniu. Ponadto, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podał, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Prezes ZUS podniósł, iż po wnikliwej i wszechstronnej analizie zebranego materiału dowodowego nie stwierdził istnienia przesłanki szczególnych okoliczności. W dalszej części uzasadnienia Prezes ZUS podniósł, iż w sprawie nie stwierdził również braku niezbędnych środków utrzymania. Organ wyjaśnił, że brak niezbędnych środków utrzymania jako przesłanka przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie. W celu ustalenia tego kryterium należy zatem posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2013 r. wynosi 831,15 zł. W niniejszej sprawie miesięczny dochód brutto przypadający na jednego członka osobowej rodziny przekracza kwotę brutto najniższej emerytury. Ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 83 ustawy przez pryzmat osiąganych dochodów – jest najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby zaś posłużenie się, jako kryterium głównym wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami. Potrzeby te organ ma obowiązek ocenić, lecz nie jest to kryterium autonomiczne w stosunku do uzyskanych dochodów. Ponadto Prezes ZUS podniósł, że art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. U. zarzuciła, że decyzja Prezesa ZUS narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Podała, że dochody osiągane przez męża nie pokrywają wydatków. Na wodę wydają 50 zł. miesięcznie również 50 zł na gaz, telefon i telewizor 150 zł miesięcznie, internet 45 zł, 250 zł wydatkują na prąd co 2 miesiące, podatek od gruntu 100 zł co trzy miesiące. Spłaca prywatną pożyczkę 2.500 zł na zakup schodołazu. Ponadto ponosi koszt 700 zł rocznie związany z posiadaniem samochodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że z treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, organ prawidłowo wywiódł, iż nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, bowiem skarżąca na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie spełniała przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. W subiektywnym odczuciu skarżącej dochód ten z pewnością nie jest wystarczający i nie pozwala na zaspokojenie wszystkich potrzeb. Jednak, co słusznie podnosi organ w zaskarżonej decyzji, ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależnia możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku od braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocenie podlega zatem, czy środki utrzymania, jakie posiada wnioskodawca są wystarczające do zaspokojenia jego najbardziej podstawowych, a nie wszystkich potrzeb. Zgodnie natomiast z ugruntowanym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dla oceny przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania należy posiadane przez wnioskodawcę środki utrzymania oceniać na tle wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej, która od 1 marca 2013 r. wynosiła 831,15 zł. Przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania nie została bowiem w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych zdefiniowana. W tej sytuacji odniesienie posiadanych przez wnioskodawcę środków utrzymania do wysokości najniższej emerytury jest prawidłowe. Przyjęcie takiego miernika pozwala na najbardziej obiektywną ocenę sytuacji materialnej wnioskodawcy. Słusznie organ wskazuje, że przyjęcie innego kryterium do dokonania takiej oceny, jak np. kryterium wydatków wnioskodawcy, nie zapewniłoby obiektywizmu. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że organ dokonał prawidłowej oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania, odnosząc przypadający w rodzinie skarżącej dochód na jedną osobę do wysokości najniższej emerytury. Wykazane przez skarżącą środki utrzymania mogą nie zaspokajać wszystkich jej potrzeb życiowych, ale nie pozwalają uznać, że jest ona pozbawiona niezbędnych środków utrzymania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.U.. Opierając skargę kasacyjną na obu podstawach wymienionych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż w niniejszej sprawie, M.U. nie spełniła wszystkich przesłanek umożliwiających przyznanie jej renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, w szczególności, poprzez błędne uznanie, iż nie spełnia ona warunku braku posiadania niezbędnych środków do utrzymania; 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnego z rzeczywistym, w szczególności poprzez błędną ocenę dokonanych ustaleń, nie wzięcie pod uwagę ustaleń dotyczących wydatków skarżącej, stanowiących wydatki na jej najbardziej podstawowe potrzeby oraz braku wyjaśnienia, dlaczego Sąd I instancji nie wziął pod uwagę w/w ustaleń, a także poprzez nie wzięcie pod uwagę spełniania przez skarżącą pozostałych przesłanek wymienionych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.sa. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Prezesa ZUS art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przyznanie renty w drodze wyjątku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że oparcie zaskarżonego wyroku wyłącznie na fakcie, iż dochód miesięczny skarżącej przekracza wysokość najniższej emerytury jest całkowicie błędne i nieuzasadnione. Skarżąca bowiem już wcześniej wielokrotnie podkreślała, że wydatki związane z utrzymaniem jej samej oraz domu są znacznie większe od dochodu jej męża, który wynosi 2.500 zł miesięcznie netto, co daje 1.250 zł miesięcznie netto na jedną osobę i jest niewielką kwotą. Ponadto wydatki skarżącej są zdecydowanie wydatkami podstawowym i stanowią: opłaty za obowiązkowe ubezpieczenie mieszkanie, prąd, gaz, wodę, spłatę zaciągniętych wcześniej kredytów, zakup żywności, ubrań i leków, a dodatkowo zimowym okresie zakup opału. Niezbędnym jest także aby wziąć pod uwagę, że skarżąca jest osobą ciężko chorą na stwardnienie rozsiane, bez żadnych perspektyw na powrót do zdrowia. Choroba ta powoduje konieczność zakupu coraz to nowych środków dla skarżącej. Również ilość leków które skarżąca przyjmuje ciągle wzrasta, co wiąże się oczywiście ze wzrostem wydatków. Zgodnie zaś z orzeczeniem lekarskim lekarza orzecznika ZUS z dnia 11 września 2012 r., M. U. jest osobą nie tylko trwale i całkowicie niezdolną do pracy, ale również niezdolną do samodzielnej egzystencji, co sprawia, iż wymaga całkowitej i całodobowej opieki nad nią. Ponadto skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął w zaskarżonym wyroku odniesienie się do jednego z podniesionych w skardze zarzutów, tj. zarzutu naruszenia przez organ administracyjny art. 7 k.p.a. oraz z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. t.j. 2012, poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej, jako " p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności, o których mowa w §2 powołanego przepisu, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę w granicach podstaw i zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej, powołując się na obie podstawy określone w art.174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a podniesiono zarówno zarzuty naruszenia norm prawa materialnego, jak też wskazano na uchybienia przepisom postępowania. W ramach podstawy określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art.141 § 4 p.p.s.a. oraz art.151 w zw. z art.145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.7 , art.77 § 1 i art.80 k.p.a. Zarzut naruszenia art.141 §1 pkt 4 p.p.s.a., według autora skargi kasacyjnej, polega na: braku wyjaśnienia dlaczego Sąd pierwszej instancji nie wziął po uwagę wszystkich przesłanek wymienionych w art.83 ust.1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie z rzeczywistym stanem przez błędną ocenę dokonanych ustaleń, nie wzięcie pod uwagę wydatków strony wnioskującej o przyznanie świadczenia. Odnośnie do tak sprecyzowanego zarzutu wymaga zwrócenia uwagi, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wyjaśnił, że niespełnienie jednej z przesłanek wymienionych w art.83 ust.1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych powoduje, że wniosek oparty na wskazanym przepisie nie może być uwzględniony. Ustawodawca w wymienionym wyżej art.83 dla uwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wskazał przesłanki, które muszą być spełnione łącznie. Oczywistym jest, że niespełnienie jednej z nich powoduje, że świadczenie nie będzie przyznane, a zatem brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji i oceny spełnienia wszystkich przesłanek wymienionych we wskazanym przepisie nie miało wpływu na wynik sprawy. Nie zasadnie także zarzuca się Sądowi pierwszej instancji, że przedstawił stan sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, bo nie wziął pod uwagę wydatków skarżącej na jej najbardziej podstawowe potrzeby. W tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wyjaśnił, że dla oceny przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania należy posiadane przez wnioskodawcę środki utrzymania oceniać na tle wysokości minimalnej emerytury lub renty, przyjęcie tego miernika pozwala na najbardziej obiektywna ocenę sytuacji materialnej, przyjęcie innego kryterium, jak np. kryterium wydatków wnioskodawcy, nie zapewniłoby obiektywizmu. Nietrafnie również zarzucono, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów naruszenia z art.7 , art.77 § 1 i art.80 k.p.a. skoro zarzuty te zostały postawione w sposób ogólnikowy przez przytoczenie treści wskazanych przepisów i wskazaniu, że zostały naruszone zawarte w tych przepisach zasady postępowania administracyjnego. W tej sytuacji należy uznać, że wystarczające było zawarte w uzasadnieniu wyroku stwierdzenie Sądu, że organ wydał decyzję odpowiadającą prawu. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia zarzutu naruszenia prawa materialnego art.83 ust.1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, czyli oceny spełnienia przez stronę skarżącą braku posiadania niezbędnych środków utrzymania, gdyż niespełnienie tej przesłanki skutkowało oddaleniem skargi przez Sąd pierwszej instancji. Przesłanka braku posiadania niezbędnych środków utrzymania nie została przez ustawodawcę zdefiniowana, lecz w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że należy ją ocenić porównując sytuację materialną ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne ( por. wyrok NSA 15 listopada 2012 r., sygn. I OSK 2248/12, publ. Lex nr 1291381, wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. I OSK 292/11, publ. LEX nr 1081017, wyrok NSA z dnia 27 września 2006 r., sygn. I OSK 1112/06, publ. LEX nr 321169). Należy zatem zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że przesłankę braku niezbędnych środków utrzymania należy ocenić porównując sytuację materialną ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne. Sąd Wojewódzki przeprowadził taką analizę, przytaczając wysokość minimalnej emerytury i renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej, która od 1 marca 2013 r. wynosiła 831, 15 zł. Porównanie wysokości tych świadczeń, uznanych przepisami za takie, które służą zaspokajaniu niezbędnych potrzeb, a wysokością dochodu skarżącej doprowadziło do stwierdzenia, że nie jest ona w sytuacji, która nie pozwala na zaspokojenie tych potrzeb. Takiej ocenie Sądu nie można zarzucić błędu. Nietrafny jest zatem zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art.83 ust.1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie można podzielić prezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska, że Sąd nie ocenił sytuacji materialnej strony wnioskującej o przyznanie świadczenia, gdyż wziął pod uwagę dochód przypadający na członka rodziny i uznał, że wykazane przez skarżącą środki nie pozwalają uznać, że jest ona pozbawiona niezbędnych środków utrzymania. Trafnie Sąd zwrócił uwagę, że środki utrzymania, jakie posiada wnioskująca są wystarczające do zaspokojenia najbardziej podstawowych potrzeb, lecz nie wszystkich potrzeb. To stanowisko Sądu potwierdza także przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyliczenie podstawowych wydatków nie przekraczające emerytury męża skarżącej wynoszącej 2663, 37 zł brutto. Jak wynika z akt sprawy niewątpliwie skarżąca jest osobą chorą, w trudnej sytuacji życiowej, ale też korzysta z pomocy Państwa ( zasiłek pielęgnacyjny, okresowy, dofinansowanie sprzętu leczniczego z PFRON). Wskazana kwota dochodu może nie być wystarczająca do pokrycia wszystkich potrzeb skarżącej, ale wystarczy na pokrycie potrzeb niezbędnych. Trzeba zaznaczyć, że świadczenie przyznawane w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy, lecz jego przyznanie uwarunkowane jest łącznym spełnieniem przesłanek określonych w art. 83 powołanej ustawy. W przeciwnym razie świadczenie to utraciłoby swój wyjątkowy charakter. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania, to Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.