II SA/Wa 1713/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. G. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego małoletnich A. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. oddala skargę, 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. K. L. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Prezes ZUS utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja 2013 r., którą odmówił przyznania J. G., reprezentowanemu przez A. W., przedstawicielkę ustawową małoletniego, świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił następujące warunki: 1. jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, 2. nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, 3. nie może – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, 4. nie ma niezbędnych środków utrzymania, przy czym wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Prezes ZUS wyjaśnił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia przysługującego po osobie zmarłej i w związku z tym, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę. Wskazał również, iż przy orzekaniu w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez ubezpieczonego wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i w związku z tym organ musi zbadać, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód lub zdarzeń, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Organ podniósł, iż z akt sprawy wynika, że na przestrzeni 31 lat życia ojca dziecka udokumentowano 4 lata, 11 miesięcy i 10 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Ponadto w 10-leciu przed dniem śmierci ojca dziecka zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano 2 lata, 9 miesięcy i 8 dni okresów składkowych. Ponadto organ wskazał, że przyznanie świadczenia na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależnione jest od przepracowania wymaganego okresu, co wiąże się z odprowadzaniem składek. Przy rozpatrywaniu spraw o świadczenie w drodze wyjątku, należy brać pod uwagę udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy, który powinien obejmować znaczący okres. Następnie organ powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2001 r. o sygn. akt II SA 249/01 wskazał, że niedostrzeganie bowiem okresu zatrudnienia prowadziłoby w prosty sposób do przyznawania świadczeń, niewiele różniących się co do wysokości, osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rachunku naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości. Prezes ZUS podał też, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie z przedłożonej dokumentacji nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których ojciec dziecka nie nabył uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Z akt tych wynika bowiem, że od dnia 17 stycznia 2002 r. do 2 listopada 2005 r. i od 12 czerwca 2008 r. do 4 października 2009 r. wystąpiły u ojca dziecka przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe a we wskazanych przerwach nie była wobec ojca dziecka orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Organ odniósł się ponadto w uzasadnieniu decyzji do podnoszonej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności wysokiego bezrobocia w rejonie, wskazując, że sama trudna sytuacja panująca na rynku pracy nie ma charakteru okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ustawy, co potwierdza ugruntowane orzecznictwo sadów administracyjnych. Organ stwierdził, że w pewnych sytuacjach okresy pozostawania bez pracy mogą być rozpatrywane w kategoriach okoliczności szczególnych, jednak nie oznacza to, że bezrobocie samo w sobie może być, bez żadnych dalszych warunków, uznane za okoliczność uniemożliwiającą podejmowanie zatrudnienia. W warunkach poważnego bezrobocia w kraju znaczna liczba osób nieposiadających zatrudnienia i związanego z nim opłacania składek – mogłaby w trybie art. 83 ww. ustawy domagać się przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Przyjęcie zaś takiego punktu widzenia musiałoby prowadzić do zupełnie niemożliwego do zaakceptowania poglądu, iż tysiące ludzi w okresie, gdy nie pozostawali w zatrudnieniu, mogłoby otrzymać świadczenie przyznane w szczególnym trybie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – bowiem znajdują się oni bez środków do życia. W takiej sytuacji, wbrew tytułowi Działu VI - ustawy o emeryturach i rentach z FUS – świadczenia przyznawane w szczególnym trybie, tryb ten stałby się nie trybem szczególnym, ale trybem powszechnym, w zakresie przyznawania świadczeń. Organ odniósł się również do podejmowanej przez ojca dziecka pracy na umowę o dzieło niepodlegającej obowiązkowi odprowadzania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe i wskazał, że nie stanowi to szczególnej okoliczności, wskutek której nie zostały spełnione warunki ustawowe niezbędne do przyznania świadczenia w trybie zwykłym. Ponadto organ wskazał, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty w drodze wyjątku ocenie podlega również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesadzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. W związku z tym, Prezes ZUS stwierdził, że w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, które były powodem niespełnienia przez ojca dziecka warunków do świadczenia na zasadach ogólnych. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. W. (obecnie W.) nie zgodziła się ze stanowiskiem Prezesa ZUS i wskazała, że w uzasadnieniu decyzji organ powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2001 r. o sygn. akt II SA 249/01, które jest jej nieznane a zgodnie z którym przy rozpatrywaniu spraw o świadczenie w drodze wyjątku, należy brać pod uwagę udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy, który powinien obejmować znaczący okres. Niedostrzeganie bowiem okresu zatrudnienia prowadziłoby w prosty sposób do przyznawania świadczeń, niewiele różniących się co do wysokości, osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rachunku naruszyłoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości. Podała, że jako matka walcząca o podstawy egzystencji swojego małoletniego dziecka ma obowiązek wyrazić swoje zdanie i szukać szans na jego rozwój. Skarżąca wskazała, że od tego wyroku minęło 12 lat i zmieniły się niewątpliwie warunki życia i sytuacja materialna. Stwierdziła też, że zmarły ojciec dziecka przepracował znaczący okres, który jest wymieniony w uzasadnieniu decyzji i nie można stwierdzić, że uchylał się od pracy, jeżeli brakuje mu pełnego wymaganego okresu to przyczyna tkwi w jego nagłej śmierci. Skarżąca zarzuciła również organowi, że ten nie odniósł się do jej trudnej sytuacji materialnej, w jakiej pozostaje jej dziecko, jak również, że organ nie odniósł się do dokumentów leczenia szpitalnego jej syna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w decyzji. Pismem z dnia 30 maja 2014 r., ustanowiona w sprawie adwokat K. L., skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismo procesowe, w którym poparła stanowisko wyrażone w skardze przez A. W. oraz zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy; tj. art. 7, 9, 77 i 107 § 3 kpa, z uwagi na brak wszechstronnego rozważenia i wyjaśnienia przez organ okoliczności sprawy. Zarzuciła również brak podjęcia przez organ niezbędnych kroków do wyjaśnienia sprawy oraz brak wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do nieuwzględnienia przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia i przekroczenia granic uznania administracyjnego. Pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu. W uzasadnieniu pisma pełnomocnik zarzuciła, że organ przy badaniu istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, wskutek których nie zostały spełnione warunki ustawowe do uzyskania świadczenia, winien przeanalizować okoliczności nagłego zgonu 32 letniego ojca dziecka. Ubezpieczony był bowiem osobą młodą, w sile wieku, a jak wynika z zaświadczenia z Urzędu Pracy, w ostatnich latach, tj. w 2011 r. ubezpieczony czynił starania w kierunku zatrudnienia poprzez wykonywanie stażu z Urzędu Pracy, co jest jednoznaczne z nabywaniem umiejętności praktycznych dla uzyskania stałego zatrudnienia. Pełnomocnik stwierdziła również, że matka dziecka wprawdzie nie miała kontaktu z ojcem dziecka od momentu urodzenia dziecka, niemniej jednak organ nie wezwał jej do złożenia ewentualnych wyjaśnień oraz nadesłania dokumentów, które mogłyby przyczynić się do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wskazała również, że ojciec dziecka był zarejestrowany w charakterze bezrobotnego w latach 1999, 2004, 2005, 2007, 2008, 2009, 2010 i 2013, zaś z prawem do zasiłku od stycznia 2001 do stycznia 2002 r., od sierpnia 2006 do maja 2007 r. od lipca zaś 2011 r. do 31 października 2011 r. przebywał na wspomnianym stażu celem podniesienia kwalifikacji zawodowych. Ponadto podejmował od czasu do czasu pracę na umowę o dzieło, co świadczy, że podejmował każdą pracę nawet dorywczą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Sąd przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji nie stwierdził, aby Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych naruszył przepisy prawa materialnego, ewentualnie przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga J. G. nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Regulacja prawna przewidziana w tym przepisie wymienia przesłanki kumulatywne przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Zatem, aby Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych mógł przyznać świadczenie w trybie omawianego przepisu konieczne jest łączne spełnienie przez ewentualnego, przyszłego beneficjenta świadczenia wszystkich wymienionych w tym przepisie przesłanek. Każda z przesłanek podlega osobnej ocenie poprzez odniesienie hipotezy normy prawnej do okoliczności faktycznych, istniejących w danej sprawie. Decyzja o przyznaniu, bądź odmowie przyznania świadczenia w omawianym trybie podejmowana jest dopiero po ustaleniu, że okoliczności faktyczne odniesione do wymagań normatywnych mogą skutkować przyznaniem uprawnienia w sposób zgodny z celem tego przepisu. Zawarte w ustawie określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i powstających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczonych, regulacja szczególna pozwala na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Świadczenia, o których mowa w ww. przepisie są wyjątkowe również z tego względu, że są finansowane z budżetu państwa i nie mają charakteru roszczeniowego, bowiem ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając przyznanie takich uprawnień uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Wzmiankowana uznaniowość nie oznacza, że Prezes ZUS ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę w tym zakresie. Poza oceną zawartych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przesłanek, organ ma obowiązek przestrzegać reguł postępowania administracyjnego zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, określających jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania, a znajdujących zastosowanie na gruncie ustawy emerytalnej na podstawie jej art. 124. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku wniosku o świadczenie po osobie ubezpieczonej, przesłankę niespełnienia warunków do uzyskania prawa do renty wskutek szczególnych okoliczności należy badać w stosunku do tej osoby. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest fakt, że J. G. jest pozostałym po ubezpieczonym zmarłym T. G., małoletnim członkiem rodziny, niemogącym podjąć pracy ze względu na wiek. Pozostaje kwestia oceny pozostałych, obligatoryjnych przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, czyli szczególnych okoliczności, w których ojciec dziecka nie uzyskał uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym oraz braku niezbędnych środków utrzymania. Odnosząc się do pierwszej z nich należy stwierdzić, że z akt sprawy nie wynika, aby zmarły nie uzyskał tych uprawnień do świadczenia z powodu trudnych do przezwyciężenia przeszkód, które mogłyby być uznane ze szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zmarły, w dniu [...] stycznia 2013 r. T. G. na przestrzeni 31 lat życia udokumentował 4 lata, 11 miesięcy i 10 dni okresów składkowych i nieskładkowych, Ponadto w 10-leciu przed dniem śmierci ojca dziecka zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano 2 lata, 9 miesięcy i 8 dni okresów składkowych. Z akt zaś sprawy wynika, że od dnia 17 stycznia 2002 r. do 2 listopada 2005 r. i od 12 czerwca 2008 r. do 4 października 2009 r. wystąpiły u ojca dziecka przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, zaś ostatni okres opłacania składek przypadał na dzień 31 października 2011 r. We wskazanych zaś przerwach nie była wobec ojca dziecka orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Jak wynika ponadto z akt sprawy ojciec dziecka podejmował krótkotrwałe umowy o dzieło, niepoparte zgłoszeniem do ubezpieczenia społecznego głównie w 2004 i 2005 r. Zgodzić się należy z organem, że występowanie okoliczności powodujących trudności w znalezieniu zatrudnienia, czy nawet wykonywanie pracy na podstawie umowy o dzieło, bez obowiązku odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne nie powoduje zaistnienia szczególnych okoliczności w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, które stanowią jedną z przesłanek kumulatywnych przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Obowiązkiem bowiem osoby ubezpieczonej jest w ciągu swojego dorosłego życia przepracować wymagany okres w celu nabycia uprawnień emerytalno-rentowych, a tylko szczególne okoliczności, które uniemożliwiają jej zatrudnienie przez odpowiedni okres czasu, usprawiedliwiają niewykonanie tego obowiązku. Za okoliczność szczególną uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczeń, na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach, należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r., sygn. akt II SA 3191/00, LEX nr 537884). Należy podkreślić, że sama trudna sytuacja panująca na rynku pracy nie ma charakteru okoliczności szczególnej. W pewnych sytuacjach okresy pozostawania bez pracy mogą być rozpatrywane w kategoriach okoliczności szczególnych, jednak nie oznacza to, że bezrobocie samo w sobie może być bez żadnych dalszych warunków uznane za okoliczność uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia, szczególnie w sytuacji, gdy jak wskazała pełnomocnik skarżącego ojciec dziecka nie kontaktował się z nim, a to oznacza, że będąc młodym człowiekiem mógł realnie poszukiwać zatrudnienia nie tylko w miejscu zamieszkania, ale również w rejonach kraju, gdzie stopień bezrobocia był znacznie niższy i gdzie szanse na znalezienie pracy były większe. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, przyjmując w rozpatrywanej sprawie, że nie zostały kumulatywnie spełnione przesłanki do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, dokonał prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach oraz przestrzegał reguł procesowych, a swoje rozstrzygnięcie właściwie uzasadnił. Ponadto organ trafnie podniósł, że o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku nie może przesądzać wyłącznie brak środków utrzymania, co w sprawie nie budzi wątpliwości. Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutów pełnomocnik skarżącego, że organ nie wezwał matki skarżącego do złożenia ewentualnych wyjaśnień oraz nadesłania dokumentów bowiem podkreślić należy, że osoba ubiegająca się o świadczenie ma obowiązek przedłożenia dokumentów, tj. świadectw pracy, legitymacji ubezpieczeniowej zawierającej wpisy potwierdzające przebieg zatrudnienia, od których zależy prawo do renty. Co prawda zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie dominuje pogląd, iż ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie administracji, jednak nie można od tego organu oczekiwać, zwłaszcza w sprawach rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego, iż "po omacku" będzie poszukiwał materiału dowodowego. W świetle poczynionych rozważań Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa przez Prezesa ZUS w zaskarżonej decyzji, a w szczególności przekroczenia granic uznania administracyjnego. Organ w sposób wyczerpujący zebrał, rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy stosownie do wymogów określonych w art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami zawartymi w art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.