II SA/Wa 1718/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant specjalista Maryla Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2024 r.nr [...] w przedmiocie dodatku funkcyjnego za miesiąc styczeń 2024 r. oddala skargę Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] sierpnia 2024 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej (dalej: "KGSG", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy"), mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."), uchylił decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (dalej: "K[...]OSG", "organ pierwszej instancji") z [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty [...] M. B. (dalej: "skarżący") należności w wysokości [...] zł z tytułu przyznania dodatku funkcyjnego za miesiąc styczeń 2024 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach. Wnioskiem z [...] maja 2024 r. skarżący wystąpił do K[...]OSG "o wypłatę należności w wysokości [...] zł (...) z tytułu zwiększenia dodatku funkcyjnego za miesiąc styczeń 2024 r.". Organ pierwszej instancji, po rozpoznaniu ww. wniosku, wydał [...] czerwca 2024 r., w oparciu o art. 104 § 1 k.p.a. w związku z § 7 ust. 5 pkt 1, ust. 5a i ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 2424 ze zm.; dalej: "rozp.") decyzję nr [...] o odmowie wypłaty żądanej należności. Skarżący nie złożył odwołania od powyższej decyzji, wobec czego stała się ona ostateczna i prawomocna. Następnie wnioskiem z [...] lipca 2024 r. skarżący ponownie wniósł "o wypłatę należności w wysokości [...] zł (...) z tytułu przyznania dodatku funkcyjnego za miesiąc styczeń 2024 r.". W wyniku rozpoznania tego wniosku K[...]OSG decyzją z [...] lipca 2024 r. nr [...], na mocy art. 104 § 1 k.p.a. w związku z § 7 ust. 5 pkt 1, ust. 5a i ust. 6 pkt 2 rozp., odmówił skarżącemu wypłaty należności w wysokości [...] zł z tytułu przyznania dodatku funkcyjnego za miesiąc styczeń 2024 r. Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem odwołania skarżącego, w którym zarzucił on organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów rozp. oraz zażądał wypłaty dodatku funkcyjnego, powołując się jednocześnie na przepisy o zakazie dyskryminacji, w tym art. 32 Konstytucji RP. Powołaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2024 r. organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie K[...]OSG i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W motywach swojej decyzji KGSG zaakcentował, że pomiędzy sprawą skarżącego zakończoną decyzją nr [...] a sprawą zakończoną decyzją nr [...] zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, bowiem obydwa te rozstrzygnięcia zostały wydane w oparciu o tę samą podstawę prawną oraz tożsame żądania skarżącego. Oba roszczenia skarżącego odnośnie wypłaty należności w kwocie [...] zł, zawarte tak we wniosku z [...] maja 2024 r., jak i we wniosku z [...] lipca 2024 r., dotyczyły wypłaty dodatku funkcyjnego w wyższej o 20% wysokości, co oznacza tożsamość sprawy rozstrzygniętej wydanymi kolejno po sobie dwiema decyzjami administracyjnymi, z których pierwsza na dzień wydania zaskarżonej decyzji jest już ostateczna. Organ drugiej instancji skonkludował, iż postępowanie zakończone decyzją ostateczną cechuje powaga rzeczy osądzonej w zakresie tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia między tymi samymi stronami postępowania i w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Nie jest możliwe ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zainicjowanej odwołaniem skarżącego, ponieważ prowadziłoby do wydania decyzji w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a w konsekwencji stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję KGSG skarżący zarzucił naruszenie art. 7 oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i na tej podstawie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wnioski z [...] maja 2024 r. i [...] lipca 2024 r. różnią się, bo pierwszy z nich dotyczy zwiększenia dodatku funkcyjnego, a drugi - przyznania dodatku funkcyjnego. Zdaniem skarżącego, KGSG niewłaściwie zastosował art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż decyzje K[...]OSG: nr [...] z [...] czerwca 2024 r. oraz nr [...] z [...] lipca 2024 r. dotyczą innych spraw. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. KGSG zaznaczył, iż skarżący we wnioskach z [...] lipca 2024 r. i [...] maja 2024 r. powołał takie same okoliczności, a mianowicie przepis ustawy budżetowej na rok 2024 z dnia 18 stycznia 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 122 ze zm.), zgodnie z którym na rok 2024 kwota bazowa dla funkcjonariuszy i żołnierzy zawodowych została ustalona w wysokości 2.088,77 zł. Także w obu wnioskach skarżący wskazał, że wzrost kwoty bazowej spowodował obligatoryjny wzrost uposażenia zasadniczego, a w konsekwencji wzrost dodatku za wysługę lat oraz dodatku za stopień. Również w obu tych wnioskach skarżący podkreślił, iż powyższe miało wpływ na wysokość dodatku funkcyjnego, zatem przyznany mu dodatek funkcyjny za styczeń 2024 r. na zajmowanym stanowisku kierowniczym jest niezgodny z rozp. i powinien wynosić [...] zł. W ocenie organu odwoławczego, wydanie przez K[...]OSG decyzji z [...] lipca 2024 r. nr [...] w tym samym przedmiocie co decyzja z [...] czerwca 2024 r. nr [...] było wadliwe, wskutek czego pierwsza z ww. decyzji podlegała uchyleniu, zaś postępowanie pierwszej instancji - umorzeniu w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Istota obowiązującej w procedurze administracyjnej, a zawartej w art. 15 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, sprowadza się do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organy obu instancji. Przestrzeganie tej zasady wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczna jest dwukrotna ocena dowodów i dwukrotna analiza wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Rozpoznanie sprawy, dokonywane przez organ odwoławczy, ma być "ponownym" rozpoznaniem sprawy, czyli rozpoznaniem sprawy poprzedzonym tym samym procesem, który przeprowadził organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, rozpoznając sprawę, ma skorygować ewentualne uchybienia dokonane w tym zakresie przez organ pierwszej instancji, a nie konwalidować jego zaniedbania i zaniechania (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 14 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 1840/22 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż organ odwoławczy na podstawie cytowanego wyżej przepisu może umorzyć postępowanie pierwszoinstancyjne tylko wówczas, gdy stało się ono bezprzedmiotowe, przy czym chodzi tu o tzw. obiektywną bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. (vide W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989 r., s. 167; R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 4, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014 r.). Umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości jest obligatoryjne; decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy administracyjnej oraz kończy jej zawisłość w danej instancji (vide wyrok NSA z 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1317/13). Według art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, w rozumieniu ww. przepisu, oznacza brak konstytutywnego elementu sprawy administracyjnej określonej w art. 1 pkt 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania występuje wtedy, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Jednym z przypadków bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego jest sytuacja, gdy sprawa została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Ponowne rozstrzygnięcie co do istoty, wydane w tożsamej sprawie, jest dotknięte wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., ponieważ narusza ustanowiony dotychczasową decyzją stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Tożsamość spraw, tj. tożsamość sprawy, która została zakończona wydaniem decyzji ostatecznej oraz sprawy objętej wnioskiem o wszczęcie postępowania oznacza, że w obu tych sprawach musi zaistnieć zarówno tożsamość podmiotowa - występują te same strony w obu sprawach, jak i przedmiotowa - sprawa dotyczy tego samego przedmiotu. Tożsamość spraw jest rozumiana jako tożsamość żądania w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, przy czym ten ostatni warunek dotyczy regulacji prawnej, na podstawie której decyzję wydano, a która to regulacja wpływa lub może wpływać na zasadność roszczenia zgłoszonego na nowo. Analiza treści wniosków skarżącego z [...] maja 2024 r. i [...] lipca 2024 r. wskazuje jednoznacznie, że obejmują one te same podmioty (skarżącego oraz K[...]OSG) oraz ten sam przedmiot (żądanie wypłaty kwoty [...] zł tytułem dodatku funkcyjnego za miesiąc styczeń 2024 r.). Okoliczność, iż skarżący odmiennie sformułował ww. wnioski nie jest prawnie istotna. Treść obu tych wniosków sprowadza się do żądania wypłaty kwoty [...] zł na poczet dodatku funkcyjnego za styczeń 2024 r. W uzasadnieniach omawianych wniosków skarżący odwołał się do zapisów ustawy budżetowej na rok 2024, przewidujących wzrost kwoty bazowej uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej o 20% (z 1.740,64 zł do 2.088,77 zł), z czego wywodził wzrost wysokości dodatku funkcyjnego. Wreszcie w wyniku rozpatrzenia każdego z tych wniosków zapadły tożsame podmiotowo i przedmiotowo odmowne decyzje o identycznej podstawie prawnej. Skarżący osobiście w dniu [...] lipca 2024 r. pokwitował odbiór decyzji organu pierwszej instancji z [...] czerwca 2024 r. nr [...] o odmowie wypłaty należności w wysokości [...] zł z tytułu zwiększenia dodatku funkcyjnego za miesiąc styczeń 2024 r. Nie zaskarżył jej odwołaniem, ale 6 dni później, tj. [...] lipca 2024 r. zawnioskował do K[...]OSG o wypłatę należności w wysokości [...] zł z tytułu przyznania dodatku funkcyjnego za miesiąc styczeń 2024 r. Wbrew zarzutom skargi, organ drugiej nie stosował art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż nie stwierdzał nieważności decyzji. W postępowaniu odwoławczym, zainicjowanym odwołaniem skarżącego od decyzji K[...]OSG z [...] lipca 2024 r. nr [...], KGSG nie miał możliwości stwierdzenia nieważności ww. decyzji, ale wobec dostrzeżenia, że objęta odwołaniem decyzja jest obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (bo dotyczy sprawy uprzednio już rozstrzygniętej ostateczną decyzją z [...] czerwca 2024 r. nr [...]), uchylił ją i umorzył postępowanie pierwszej instancji (vide wyrok NSA z 10 października 2024 r., sygn. akt II GSK 1271/24). Tak więc KGSG jedynie powołał się na ww. przepis w kontekście kwalifikowanej wady, którą - jak to prawidłowo ocenił - była dotknięta decyzja z [...] lipca 2024 r. nr [...]. W kontekście powyższych rozważań, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że wobec złożonego przez skarżącego odwołania KGSG mógł wydać tylko jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a., co - w wypadku bezprzedmiotowości postępowania w pierwszej instancji - zobowiązywało go do wydania decyzji uchylającej decyzję K[...]OSG i umarzającej postępowanie w pierwszej instancji w całości. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.