II SA/Wa 1725/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Zarządu Dzielnicy [...] na zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Dzielnicy [...] postanawia: odrzucić skargę. Zarząd Dzielnicy [...] wniósł skargę na zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w sprawie inicjatywy określenia zasad przyznawania diet dla przewodniczących zarządów i przewodniczących rad jednostek pomocniczych niższego rzędu – osiedli, funkcjonujących w dzielnicach [...]. W uzasadnieniu wskazano, że Prezydent [...] przekroczył swoje kompetencje kontrolne, pozbawiając Zarząd prawa wystąpienia z wnioskiem o podjęcie inicjatywy uchwałodawczej, które wynika ze Statutu Dzielnicy [...]. Zdaniem strony skarżącej jednostki pomocnicze (dzielnice) w [...] nie mogą być porównywane z jednostkami pomocniczymi (dzielnicami), funkcjonującymi na terenie innych gmin w Polsce, z uwagi na ich wyjątkowy charakter, wynikający z "ustawy warszawskiej". W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak zdolności sądowej i procesowej strony skarżącej, ewentualnie o oddalenie skargi. Podniósł, że zarząd dzielnicy jest jedynie organem jednostki pomocniczej gminy i jako taki nie jest podmiotem praw i obowiązków, wynikających z prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga, jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd odrzuca skargę, jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo, jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej, będącej stroną skarżącą, zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. W niniejszym postępowaniu ze skargi Zarządu Dzielnicy [...], niedopuszczalność skargi wynika z braku zdolności sądowej tego podmiotu. Należy stwierdzić, że zarząd jednostki pomocniczej gminy – wbrew twierdzeniu strony skarżącej nie posiada zdolności sądowej, tj. nie jest osobą fizyczną, osobą prawną, nie jest także jednostką organizacyjną niebędącą osobą prawną, której ustawa przyznaje zdolność prawną. Ponadto przepisy szczególnie nie przyznają zarządowi jednostki pomocniczej osobowości prawnej, nie podlega ona również wpisowi do określonego rejestru. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa, dzielnice, osiedla i inne. Ustawowym organem dzielnicy (osiedla) jest rada jako organ uchwałodawczy (art. 37 ust. 1). Organem wykonawczym jest natomiast zarząd (37 ust. 2), który zgodnie z art. 39 ust. 4 tej ustawy może zostać upoważniony przez radę gminy do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Zarząd Dzielnicy [...] jest organem wykonawczym Dzielnicy [...] i jako taki nie jest podmiotem praw i obowiązków ustanowionych w prawie materialnym. Istotą organu określonego podmiotu posiadającego bądź nieposiadającego osobowości prawnej jest bowiem to, że podmiot może uczestniczyć w obrocie prawnym poprzez swoje organy, które działają w zakresie swojej kompetencji, zaś oświadczenie woli organu jest uważane za oświadczenie woli samego podmiotu. Z powyższego wynika, że organ jednostki pomocniczej samorządu terytorialnego nie może być samodzielnym podmiotem w sferze praw i obowiązków. W konsekwencji nie posiada również zdolności sądowej w rozumieniu art. 25 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt III RN 144/01, OSNP 2003/15/349). W ocenie Sądu, brakuje przepisów, określających zakres praw i obowiązków zarządu jednostki pomocniczej gminy, a nawet samej jednostce. Ustawa o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem jednostkom pomocniczym osobowości prawnej. Osobowość taką posiada natomiast gmina. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa odrębny statut, uchwalony przez radę gminy. Statut określa zakres zarządzania i korzystania z mienia komunalnego i ustala zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Określa także uprawnienia do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy. Analogiczne regulacje w tym zakresie zawiera ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy w art. 5 ust. 2 (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.). Natomiast ze statutu miasta stołecznego Warszawy, uchwalonego uchwałą nr XXII/743/2008 z dnia 10 stycznia 2008 (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 23 poz. 875) wynika, że dzielnica jest jednostką pomocniczą miasta stołecznego Warszawy (§ 2 ust. 11). Przepis § 3 ust. 1 statutu stanowi zaś, że miasto wykonuje zadania publiczne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność poprzez swoje organy i poprzez organy dzielnic, natomiast § 2 ust. 13 stanowi, że przez zarząd dzielnicy należy rozumieć organ wykonawczy dzielnicy miasta stołecznego Warszawy. Zarząd dzielnicy odpowiada przed Prezydentem lub właściwym zastępcą Prezydenta. Działalność organów dzielnic podlega nadzorowi organów Miasta na zasadach określonych w statutach dzielnic (§ 47 ust. 1). Dzielnica jako jednostka pomocnicza gminy nie należy do żadnej z wymienionych grup w art. 25 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest ona bowiem również jednostką organizacyjną ani organizacją społeczną. Ustawa samorządowa wyraźnie rozróżnia pojęcie jednostki pomocniczej i jednostki organizacyjnej w gminie (art. 5 ust. 1 i art. 9 ust. 1). Odmiennie reguluje tryb ich tworzenia (art. 5 ust. 2. art. 9 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 7 oraz pkt 9 lit. h). Ponadto jednostki organizacyjne w przeciwieństwie do pomocniczych prowadzą gospodarkę finansową na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych, a więc w formie jednostek budżetowych czy zakładów budżetowych. Jednostki organizacyjne działają jako tzw. stationes communis, dysponując wyodrębnioną częścią majątku wyposażonej w osobowość prawną gminy (por. M. Niezgódka-Medek w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005 r., s. 63, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/GL 597/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, jednostka pomocnicza gminy nie jest organizacją społeczną. Organizacja społeczna jest bowiem dobrowolnym zrzeszeniem osób typu korporacyjnego. Natomiast jednostka pomocnicza gminy (osiedle, dzielnica) jest przymusowym zrzeszeniem osób zamieszkałych na określonym terenie, które realizuje, podobnie jak gmina, cele określone ustawą i statutem. Oznacza to, że jednostka pomocnicza, jako część gminy nie ma samodzielnego bytu prawnego, nie korzysta z ochrony sądowej jak jednostka samorządu terytorialnego, stanowiących o jej organizacyjnej odrębności i samodzielności. Z tych względów jednostka pomocnicza gminy – a co za tym idzie zarząd tej jednostki - nie posiada zdolności sądowej. Nie jest zatem podmiotem mającym zdolność do występowania przed sądem administracyjnym w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 oraz § 3 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.