II SA/Wa 1726/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Janusz Walawski, Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), zwolnił Z. S. ze służby z dniem [...] kwietnia 2007 r. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2007 r. Z. S. wniósł do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o stwierdzenie nieważności ww. rozkazu personalnego. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu z dnia [...] marca 2007 r. Po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ ten, decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2007 r. W dniu [...] marca 2008 r. Z. S. złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego decyzji z dnia [...] września 2007 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] września 2007 r. Po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ ten, decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. W dniu [...] czerwca 2008 r. Z. S. skierował do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie oznaczonej nr [...]. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu o zwolnieniu ze służby. Po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ ten, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Z. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2009 r. o sygn. akt II SA/Wa 1455/08 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że wyrokiem z dnia 21 października 2008 r. o sygn. akt II SA/Wa 1009/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby. Sąd podał, iż skoro w rezultacie prawomocnego wyroku Sądu została trwale wyeliminowana z obrotu prawnego ostateczna decyzja z dnia [...] maja 2008 r., to w następstwie obecnego rozstrzygnięcia Sądu, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego jest zobowiązany, w trybie art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, do wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy z wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2008 r. WSA w Warszawie zaznaczył, że przystępując do ponownego rozstrzygnięcia w sprawie przedmiotowego wniosku, należy wziąć pod uwagę fakt, że żądanie to, wraz z uzasadnieniem, zostało zredagowane przez skarżącego częściowo niezrozumiale. Wnioskodawca bowiem, wnosząc o wznowienie odwoływał się zarówno do decyzji nr [...], jak też podnosił kwestie dotyczące zwolnienia ze służby. W ocenie Sądu, prawidłowa ocena żądania wnioskodawcy jest możliwa tylko wówczas, gdy zakres tego żądania zostanie w sposób jednoznaczny określony tak pod względem jego podmiotowego, jak i przedmiotowego zakresu. Gdy treść żądania budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do dokonywania wykładni zgłaszanych żądań i przekładania zawartych w piśmie twierdzeń i przypuszczeń na konkretne żądanie. W takiej sytuacji należy, na podstawie art. 64 § 2 kpa, wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W związku z powyższym wyrokiem Sądu, pismem z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] organ wezwał Z. S. do sprecyzowania treści jego wniosku z dnia [...] czerwca 2008 r., poprzez wskazanie, czy wniosek ten dotyczy wznowienia postępowania zakończonego decyzją Szefa ABW z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], czy też dotyczy wznowienia postępowania zakończonego wydaniem rozkazu personalnego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] o zwolnieniu ze służby w ABW. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. Z. S. sprecyzował treść wniosku o wznowienie postępowania z dnia [...] czerwca 2008 r., oświadczając, iż dotyczy on wznowienia postępowania zakończonego wydaniem rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. o zwolnieniu ze służby w ABW, gdyż w przedmiotowej sprawie wystąpiły nowe okoliczności, nieznane stronie w dniu sporządzenia wniosku. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie rozstrzygniętej rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej, jeżeli postępowanie w którym zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyczerpująco wyliczoną w przepisach prawa procesowego. Podał, iż organ administracji przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania podejmuje z urzędu czynności mające na celu ustalenie tego, czy w sprawie nie występują podmiotowe bądź przedmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz, czy podanie o wznowienie postępowania oparte jest na ustawowych, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 kpa, podstawach wznowienia. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 148 § 1 kpa, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a w przypadku gdy strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 kpa). Szef ABW wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego z dnia [...] czerwca 2008 r. Z. S. oparł na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a ponadto, precyzując treść tego wniosku w piśmie z dnia [...] czerwca 2009 r., powołał się na istnienie nowych dowodów w sprawie, które były mu nieznane w dniu sporządzenia wniosku o wznowienie postępowania. W ocenie organu bezsporne jest również, iż wnioskodawca o rozkazie personalnym z dnia [...] marca 2007 r. dowiedział się w dniu [...] marca 2007 r., gdyż w tej dacie został z nim zapoznany. Od tego więc momentu należało, jego zdaniem, liczyć termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem ww. rozkazu personalnego. Z powyższego wynika zatem, że wniosek Z. S. z dnia [...] czerwca 2008 r. o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, postępowania administracyjnego został złożony po upływie jednomiesięcznego terminu o którym mowa w art. 148 § 2 kpa. Ustosunkowując się natomiast do drugiej przesłanki wznowienia postępowania, na którą strona powołała się w piśmie z dnia [...] czerwca 2009 r., tj. pojawienia się w sprawie nowych okoliczności faktycznych, nieznanych stronie w dniu sporządzenia wniosku, Szef ABW stwierdził, iż w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego przyjęto rozwiązanie wyczerpującego wyliczenia podstaw wznowienia postępowania. Oznacza to zatem niedopuszczalność wznowienia postępowania na podstawie niewymienionej w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 kpa, jak również niedopuszczalność wykładani rozszerzającej podstaw wznowienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1999 r. o sygn. akt IV SA 1739/97). Wznowienie postępowania na podstawie zarówno przesłanki niewskazanej w omawianym przepisie, jak i wskutek rozszerzającej wykładni podstaw w nim wskazanych stanowi bowiem rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności wydanego orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1999 r. o sygn. akt IV SA 1754/97, publ. LEX nr 47869). W ocenie organu, podstawa wznowienia postępowania, na którą powołuje się strona w niniejszej sprawie, nie znajduje się w katalogu podstaw, które są enumeratywnie wyliczone w przepisach kpa. Szef ABW dodał również, że nawet gdyby przyjąć fakt pojawienia się w sprawie nowych okoliczności faktycznych, nieznanych stronie w dniu sporządzenia wniosku, za przesłankę pozytywną do wznowienia postępowania, to termin o którym mowa w art. 148 § 1 kpa do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem rozkazu personalnego z dnia [...] marca 2007 r. upłynął w dniu [...] maja 2009 r., bowiem, jak twierdzi Z. S. we wniosku z dnia [...] czerwca 2009 r., o nowej okoliczności, stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, dowiedział się w dniu [...] kwietnia 2009 r. Po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], podzielając w pełni zawartą w niej argumentację. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Z. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił on organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 87 w związku z art. 7 i art. 8 Konstytucji RP. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że jego wniosek z dnia [...] czerwca 2008 r. dotyczy braku udziału strony w postępowaniu administracyjnym po złożeniu "wniosku o wznowienie postępowania" z dnia [...] marca 2008 r., ze względu na ujawnienie prawdziwych okoliczności usunięcia skarżącego ze służby w ABW. Podał, iż rozkaz personalny z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] został sporządzony na podstawie raportu o zwolnienie ze służby w ABW z dnia [...] marca 2007 r., który to dokument jest wadliwy, gdyż nie zawiera podpisów przełożonych, wymaganych zgodnie z treścią rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy ABW. Skarżący wskazał ponadto, iż o podstawie wznowienia w przedmiotowej sprawie (art. 145 § 1 pkt 5 kpa) dowiedział się w dniu [...] lutego 2008 r. i w związku z tym w dniu [...] marca 2008 r. złożył do organu "wniosek o wznowienie postępowania". W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy istniały podstawy do wznowienia postępowania. W świetle zarzutów skargi, pierwszą kwestią wymagającą zbadania było to, czy organ w sposób prawidłowy odczytał żądanie strony zawarte we wniosku. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, niniejsze postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] czerwca 2008 r. Ponieważ wniosek ten nie był precyzyjny w swej treści merytorycznej, organ wezwał stronę do jego sprecyzowania. Strona, czyniąc zadość temu wezwaniu, złożyła pismo w dniu [...] czerwca 2009 r., w którym w sposób jasny i czytelny wskazała, iż przedmiotem wznowienia ma być postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby. W tym więc zakresie organ poprowadził postępowanie, które zakończył wydając skarżoną decyzję. Wobec tak jednoznacznego określenia przedmiotu wniosku przez stronę, uznać należy, iż organ, prowadząc przedmiotowe postępowanie działał zgodnie z intencją strony zawartą we wniosku z dnia [...] czerwca 2008 r., a doprecyzowaną pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. Stąd więc skarżący na obecnym etapie postępowania nie może skutecznie zarzucać organowi, iż rozpoznawał wniosek w zakresie odmiennym, niż wynikającym z woli strony zawartej we wniosku z dnia [...] czerwca 2008 r. Pismo skarżącego z dnia [...] czerwca 2009 r. było bowiem czytelne, jednoznaczne i w sposób niebudzący wątpliwości określało zakres przedmiotowy żądanego wznowienia. Wobec więc tak jednoznacznie sformułowanego zakresu żądania organ był nim związany i tylko w tym zakresie mógł prowadzić postępowanie. Jeśli zaś na etapie składania niniejszej skargi strona doszła do przekonania, iż sprecyzowała swoje żądanie w sposób nieprawidłowy, to skutkami swego błędu nie może skutecznie obciążać organu administracji, który rozpoznawał sprawę w zakresie jasno określonym przez stronę we wniosku. Przechodząc zaś do meritum wniosku o wznowienie postępowania, wskazać należy, iż organ w sposób prawidłowy rozpoczął badanie skuteczności złożonego wniosku od ustalenia, czy nie został naruszony termin oznaczony w art. 148 § 1 kpa. Samo bowiem naruszenie tego terminu stanowi wystarczającą przesłankę uzasadniającą odmowę wznowienia postępowania. Zgodnie z treścią wyżej powołanego przepisu, termin dla wniesienia przedmiotowego wniosku wynosi jeden miesiąc. Bieg tego terminu rozpoczyna się zaś od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. W sytuacji więc, gdy przedmiotowe postępowanie zostało rozpoczęte wnioskiem strony z dnia [...] czerwca 2008 r. strona winna wykazać, iż najpóźniej dowiedziała się o podstawie wznowienia w dniu [...] maja 2008 r. Strona nie podołała jednak ciążącemu na niej ww. obowiązkowi. Przytaczane przez skarżącego okoliczności nie świadczyły bowiem o zachowaniu przez niego terminu oznaczonego w art. 148 § 1 kpa. Skoro skarżący wywodził, iż przesłanką do wznowienia była wadliwa podstawa wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby, tj. złożenie oświadczenia woli przez stronę w raporcie z dnia [...] marca 2007 r. pod wpływem szantażu, to organ poprawnie przyjął, iż o podstawie wznowienia strona dowiedziała się najpóźniej w dniu doręczenia jej przedmiotowego rozkazu, co nastąpiło znacznie wcześniej niż miesiąc przed złożeniem wniosku o wznowienie. W dniu doręczenia jej powyższego rozkazu dowiedziała się bowiem o tym, iż oświadczenie woli, jakie wyraziła w raporcie z dnia [...] marca 2007 r., wywołało skutek w postaci wydania na jego podstawie aktu administracyjnego. Wobec powyższego, w ocenie tutejszego Sądu, organ administracji poprawnie zakwalifikował omawiany wniosek o wznowienie postępowania, jako złożony z uchybieniem terminu z art. 148 § 1 kpa. Prawidłowo więc organ uznał, iż wniosek ten nie może zostać uwzględniony. Jak już bowiem wyżej podkreślono, wystarczającą przesłanką do odmowy wznowienia postępowania jest uchybienie terminowi oznaczonemu w przytoczonym przepisie. Bez wpływu na powyższe konkluzje pozostaje podnoszona w skardze okoliczność, iż o braku podpisu przełożonego na raporcie z dnia [...] marca 2007 r. - co w ocenie skarżącego świadczy o jego nieważności - dowiedział się dopiero w dniu [...] kwietnia 2009 r., gdyż wtedy zobaczył ten raport. Jak bowiem wynika z daty wskazanej przez stronę, a w jakiej dowiedziała się o istniejącej w jej mniemaniu podstawie wznowienia, okoliczność ta miała miejsce blisko rok po złożeniu ocenianego wniosku o wznowienie. Logicznym więc jest, iż ta okoliczność, wskazana w skardze, nie mogła stanowić podstawy wniosku złożonego wcześniej, niż nastąpiło powzięcie wiedzy o powyższym przez skarżącego. Na marginesie podnieść również należy, iż sam brak podpisu przełożonego na raporcie z dnia [...] marca 2007 r. nie pozbawia skuteczności oświadczenia woli wyrażonego przez stronę w raporcie. Najistotniejszą cechą tego raportu jest bowiem to, iż jest on oświadczeniem woli skarżącego, iż chce wystąpić ze służby. Brak więc podpisu przełożonego nie uniemożliwiał oparcia się na tym raporcie przy wydawaniu rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby. Brak podpisu nie pozbawił bowiem skuteczności tego oświadczenia woli. Bez wpływu na powyższą skuteczność pozostaje także to, kto wpisał datę znajdującą się na raporcie. Ze skargi nie wynika bowiem, aby strona kwestionowała tę datę. Skoro zaś skarżący złożył swój podpis pod raportem, to uznać to należy za jednoznaczne z akceptacją przez niego treści zawartej w raporcie, w tym także ujawnionej w nim daty. Podnieść również należy, iż samo powołanie się przez skarżącego na okoliczność wymuszenia na nim podpisania raportu z dnia [...] marca 2007 r. w drodze szantażu, nie niweluje skuteczności oświadczenia woli strony zawartego w tym raporcie. Ta skuteczność mogłaby jedynie zostać obalona przez stronę w drodze złożenia przez nią oświadczenia w trybie art. 88 Kodeksu cywilnego o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli zawartego w raporcie. Z akt niniejszej sprawy, ani z treści skargi nie wynika jednak, aby takie oświadczenie woli zostało przez stronę złożone. Stąd więc, po stronie organu istniało pełne prawo do wydania rozkazu o zwolnieniu w oparciu o wolę strony wyrażoną w raporcie z [...] marca 2007 r. W ocenie tutejszego Sądu organ poprawnie również wskazał, iż art. 145 § 1 kpa nie zawiera podstawy wznowienia wskazanej przez stronę. Skarżący domagał się wznowienia, wskazując na pojawienie się nowych okoliczności, istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych stronie. Wyżej wymieniony przepis prawa jako przesłankę wznowienia przewiduje zaś fakt pojawienia się nowych okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi który ją wydał, nie stronie. Jak trafnie zaś wskazał organ, wyliczenie przesłanek wznowienia zawarte w art. 145 § 1 kpa ma charakter zamknięty. Nie zachodzi więc możliwość skutecznego powoływania się na przesłanki wznowienia inne, niż wymienione w powyższym przepisie. Stąd więc, nawet gdyby omawiany wniosek strona złożyła w terminie określonym w art. 148 § 1 kpa, to i tak wniosek taki nie mógłby zostać uwzględniony przez organ z powodu braku powołania przez stronę jednej z enumeratywnie wymienionych przesłanek wznowienia postępowania. Bez wpływu na badane rozstrzygnięcie pozostaje również podnoszona w skardze okoliczność, iż o wznowienie postępowania strona wniosła w dniu [...] marca 2008 r. zachowując termin miesięczny do złożenia wniosku. Jak już bowiem wskazano na wstępie niniejszego uzasadnienia, przedmiotem badania przez Sąd jest decyzja odmawiająca uwzględnienia wniosku z dnia [...] czerwca 2008 r. o wznowienie postępowania. Okoliczności związane ze złożeniem innego wniosku, niebędącego przedmiotem niniejszej skargi, nie mogą więc rzutować na ocenę działania organu w niniejszym postępowaniu. W tym stanie sprawy, uznając iż skarga jest niezasadna, gdyż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy oraz przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).