II SA/Wa 1727/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Sławomir Fularski, Andrzej Góraj (sprawozdawca), Protokolant, referent stażysta Katarzyna Skurzyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację sędziowską i aplikację prokuratorską 1) uchyla zaskarżoną decyzję, oraz utrzymaną nią w mocy Decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z [...] czerwca 2012 r. 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. nr 26, poz. 157 ze zm.) w związku z art. 104 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej: K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], w przedmiocie odmowy przyjęcia K. T. na aplikację sędziowską i aplikację prokuratorską. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, co następuje: Strona ukończyła aplikację ogólną w dniu [...] listopada 2010 r. i złożyła wniosek o przyjęcie na aplikację sędziowską, ewentualnie na aplikację prokuratorską. Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. odmówił przyjęcia zainteresowanego na aplikację sędziowską i prokuratorską, wskazując w uzasadnieniu decyzji, iż na liście klasyfikacyjnej aplikantów, ogłoszonej dnia 13 grudnia 2010 r., zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, strona została umieszczona na [...] miejscu. O kolejności miejsc na liście zadecydowała suma punktów, na którą złożyły się suma punktów uzyskanych przez aplikantów z zaliczonych sprawdzianów oraz łączna ocena przebiegu praktyk. Wystawiona przez patrona koordynatora łączna ocena stanowiła średnią arytmetyczną ocen przyznanych przez patronów poszczególnych praktyk. Ponieważ Minister Sprawiedliwości zarządzeniem z dnia 31 marca 2010 r. ustalił limit 75 miejsc na aplikacji sędziowskiej, zainteresowany znalazł się poza tym limitem. Minister Sprawiedliwości po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 764/11 oddalił skargę zainteresowanego. K. T. złożył od tego wyroku skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2086/11 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz wyżej wskazane decyzje administracyjne obu instancji. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepis art. 26 ust. 3 zd. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury - w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 18 sierpnia 2011 r. (Dz. U. nr 203, poz. 1192) należy interpretować zgodnie z regułami wykładni językowej, w świetle których przepis ten stanowi, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i ze wszystkich praktyk odbytych w czasie trwania aplikacji ogólnej. Strona w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. podtrzymała w całości swój wniosek o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej, ewentualnie prokuratorskiej, ponadto oświadczyła, że nadal spełnia kryteria określone w art. 22 pkt 1-4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. W dniu [...] czerwca 2012 r. Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury ponownie wydał decyzję odmawiającą przyjęcia K. T. na aplikację sędziowską i prokuratorską. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż aby wykonać wytyczne, zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało sporządzić listę symulacyjną i w ten sposób ustalić miejsce, które strona mogłaby zająć na liście klasyfikacyjnej aplikantów, gdyby została ona sporządzona zgodnie z takim rozumieniem art. 26 ust. 3, jak zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny - o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej decydowałaby suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz z wszystkich praktyk odbytych w czasie trwania aplikacji ogólnej. Symulacja listy klasyfikacyjnej aplikantów pierwszego rocznika aplikacji ogólnej opracowana dnia 27 kwietnia 2012 r. wykazała, że K. T. uzyskałby łącznie 107,3 punktów i zajęłaby [...] miejsce. W oparciu o tak skonstruowaną listę klasyfikacyjną oraz wnioski aplikantów pierwszego rocznika aplikacji ogólnej złożone w trybie art. 28 ust. 1 przedmiotowej ustawy, zostały opracowane w dniu 27 kwietnia 2012 r. dwie listy kandydatów, którzy zostaliby przyjęci na aplikację sędziowską i aplikację prokuratorską. Na aplikację sędziowską mogłyby zostać przyjęte osoby, które na symulacji listy klasyfikacyjnej znalazły się na miejscach do 90, natomiast na aplikację prokuratorską - na miejscach do 159. Osiągnięta przez stronę pozycja na symulacji listy klasyfikacyjnej nie pozwoliła na umieszczenie jej na opracowanej na potrzeby niniejszej sprawy liście kandydatów przyjętych na pierwszy rocznik aplikacji sędziowskiej i prokuratorskiej. K. T. od powyższej decyzji wniósł odwołanie, zarzucając naruszenie art. 23 ust. 4 w zw. z art. 29 ust. 6 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Minister Sprawiedliwości po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygniecie organu I instancji, podzielając w całości jego motywy. Ustosunkowując się do zarzutu odwołania Minister Sprawiedliwości wskazał, iż przepis art. 29 ust. 6 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury stanowi, że w przypadku uwzględnienia skargi, o której mowa w ust. 5 tego artykułu, przepis art. 23 ust. 4 nie jest stosowany wprost lecz "odpowiednio". Określenie "odpowiednio" oznacza stosowanie unormowania przewidzianego w art. 23 ust. 4 powołanej powyżej ustawy w sposób uwzględniający specyfikę unormowań regulujących tryb postępowania Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury przy wydawaniu decyzji o przyjęciu na aplikację sędziowską albo prokuratorską, zawartych w art. 29 omawianej ustawy. Decydująca jest tu nadal kolejności umieszczenia kandydatów na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2, do miejsca wyczerpania limitu przyjęć na aplikację (art. 29 ust. 2). "Odpowiednie" stosowanie regulacji zawartych w art. 23 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w ramach unormowań zawartych w art. 29, polega zatem na tym, że Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury przy ponownym rozpoznaniu wniosku kandydata o przyjęcie na aplikację specjalistyczną (w następstwie uchylenia decyzji o odmowie przyjęcia na aplikację specjalistyczną przez sąd administracyjny) jest obowiązany do stworzenia listy klasyfikacyjnej kandydatów w oparciu o sposób liczenia punktów wskazany w wiążącym Dyrektora Krajowej Szkoły wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2086/11. Odpowiednie stosowanie art. 23 ust. 4 nakazuje Dyrektorowi Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury (w następstwie uwzględnienia skargi aplikanta przez sąd administracyjny) niezwłoczne wydanie decyzji o przyjęciu na aplikację, niemniej jednak jest on obowiązany uczynić to z zachowaniem zasad przyjmowania na aplikację specjalistyczną przewidzianych w art. 29, tj. z zachowaniem obowiązujących wówczas limitów przyjęć na te aplikacje oraz z uwzględnieniem sposobu liczenia punktów decydujących o miejscu aplikanta na liście klasyfikacyjnej oraz złożonych w powyższym przedmiocie wniosków aplikantów. K. T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości, zarzucając jej naruszenie przepisów art. 23 ust. 4 w zw. z art. 29 ust. 6 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, poprzez niezastosowanie tych przepisów oraz podniósł zarzut braku określenia co to jest lista symulacyjna, którą posłużyły się oba organy podczas rozpoznawania niniejszej sprawy, na ile lista ta jest dokładna i czy w ogóle można było stworzyć taką listę, bacząc na treść wyżej wskazanych przepisów. W konkluzji skargi strona skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny sprawując tę kontrolę, rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając przedmiotową skargę w powyższym zakresie tutejszy Sąd uznał ją za zasadną. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decydujące dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2086/11. Po pierwsze Sąd ten wykazał dlaczego sposób liczenia punktów, zastosowany przez organ w rezultacie błędnej wykładni art. 26 ust. 3 zd. 1, był wadliwy. Powyższe wynika z następującej argumentacji: Decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2011 r., jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] grudnia 2010 r., wydane zostały na podstawie przepisów ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 203, poz. 1192) oraz w czasie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej (Dz. U. nr 107, poz. 895). To według tych uregulowań należy oceniać prawidłowość wykładni przepisu art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. W szczególności ustalenia wymaga określony w art. 26 ust. 3 zd. 1 ustawy sposób ustalenia liczby punktów, jakie uzyskał aplikant po zakończeniu aplikacji ogólnej, decydujących o jego miejscu na liście klasyfikacyjnej. Analiza treści art. 26 ust. 3 zd. 1 ustawy prowadzi do wniosku, iż znaczenie tego przepisu, uzyskane na gruncie wykładni językowej, nie budzi najmniejszych wątpliwości interpretacyjnych. Sformułowanie jest jasne i jednoznaczne: o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i wszystkich praktyk w czasie aplikacji ogólnej. Użyta w redakcji tego przepisu koniunkcja przesłanek, jakie ma spełnić aplikant ("suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i wszystkich praktyk") nie może być inaczej rozumiana na gruncie reguł wykładni językowej. Nie było więc potrzeby dokonywania wykładni systemowej i celowościowej omawianego przepisu. W dalszej części niniejszego wywodu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dokonując wykładni niniejszego przepisu nie należy kierować się ani treścią § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r., ponieważ przepisy rozporządzenia nie mogą zmieniać znaczenia przepisów ustawowych, co nie budzi najmniejszych wątpliwości, zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani treścią art. 52 pkt 2 ustawy. Reasumując ten wywód Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż nie ulega bowiem wątpliwości, że przyczyną nowelizacji ustawy, dokonanej nowelą z dnia 18 sierpnia 2011 r., była chęć zmiany kryteriów decydujących o kolejności miejsc na liście klasyfikacyjnej aplikantów. Gdyby zasady liczenia punktów przyjęte przez Sąd I instancji wynikały z pierwotnego brzmienia art. 26 ust. 3 zd. 1 ustawy, to nie byłoby potrzeby nowelizowania tego przepisu. Po drugie Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na wcześniejszy wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2010/11, podkreślił, że: "W praworządnym (art. 7 Konstytucji RP) i demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nałożenie na stronę obowiązku lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia może nastąpić tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego. Jednocześnie, co silnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od samego początku jego istnienia, obowiązku obciążającego stronę lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia nie można domniemywać, gdyż godzi to w bezpieczeństwo obrotu prawnego. System obowiązujących przepisów prawnych winien być czytelny dla jednostki, tak aby mogła ona racjonalnie pokierować swym postępowaniem. W szczególności nie można obciążać jej sankcją za niedopełnienie domniemywanego obowiązku, jeżeli obowiązek wprost wypływający z przepisu prawa – w tym wypadku z art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole – został sformułowany inaczej. Organy władzy, w tym organy administracji publicznej nie mogą bowiem obarczać jednostki skutkami popełnionych przez siebie błędów, np. w procesie legislacyjnym". Powyższe uwagi w całości odnoszą się do niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zestawiając treść i motywy zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2012 r., stwierdza niewłaściwe odczytanie przez oba organy, orzekające w niniejszej sprawie, wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2086/11. Wbrew stanowisku organów obu instancji, Naczelny Sąd Administracyjny bardzo dokładnie argumentując z jakich przyczyn prezentowany poprzednio przez organ sposób wyliczania punktów, a w dalszej kolejności określania miejsca danego aplikanta na liście kandydatów przyjętych na pierwszy rocznik aplikacji sędziowskiej, był wadliwy, w żaden sposób nie nakazał organowi dokonywania jakichkolwiek nowych wyliczeń, tworzenia list symulacyjnych, itp. Zatem trafny jest tu pogląd prezentowany w skardze, iż stworzona na potrzeby postępowania symulacja listy kwalifikacyjnej aplikantów pierwszego rocznika aplikacji ogólnej, w wyniku którego wydano zaskarżoną i poprzedzającą ja decyzję, nie ma dla niniejszej sprawy żadnego znaczenia. Nadto brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do tworzenia takich list. Stanowczo należy podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie zawarł w uzasadnieniu swojego wyroku żadnych przesłanek do tworzenia takich list symulacyjnych i wyliczania w oparciu o nie rankingu aplikantów pierwszego rocznika aplikacji ogólnej, by następnie w zależności od wyniku takiego wyliczenia podjąć decyzje merytoryczną. W treści art. 23 ust. 4 oraz art. 29 ust. 6 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury ustawodawca zawarł jasne i czytelne rozwiązanie, które organ powinien bezzwłocznie zastosować w przypadku uwzględnienia skargi – niezwłoczne wydanie decyzji o przyjęciu na określoną aplikację. Zatem uchylenie decyzji organu (a tak właśnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2092/11) implikuje niezwłoczne wydanie przez Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury decyzji o przyjęciu skarżącego na określoną aplikację. Skarżący trafnie powołał się na powyższe przepisy i trafnie zarzucił organowi brak ich zastosowania w niniejszej sprawie. Nie jest trafna argumentacja organu upatrująca w sformułowaniu zawartym w art. 29 ust. 6 ustawy - "stosuje się odpowiednio" - obowiązku organu ponownego wyliczania pozycji danego aplikanta na liście. Takie rozumowanie mijałoby się z celem tego przepisu, nakazującym wprost niezwłoczne wydanie decyzji o przyjęciu na określoną aplikację. Takie rozumowanie nie wynika także z treści tego przepisu, a dalsze tworzenie list kandydatów, w oparciu o inne kryteria, prowadzi wprost do niepewności prawa. Podkreślić tu należy, iż oba wyżej wskazane przepisy stanowią normy szczególne (lex specialis), co do sposobu umieszczenia aplikantów, którzy ukończyli aplikację ogólną na listach osób przyjętych na aplikację sędziowską, ewentualnie prokuratorską, zatem wykładnia tych norm nie może być dokonywana poprzez analizę norm zwykłych przedmiotowej ustawy. Taką właśnie niedopuszczalną wykładnię przepisów szczególnych dokonuje organ. Organ rozpatrując powyższy aspekt sprawy w ogóle nie wziął pod uwagę istotnego wywodu zawartego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2086/11, gdy wyraźnie Sąd ten wskazuje, iż: "System obowiązujących przepisów prawnych winien być czytelny dla jednostki, tak aby mogła ona racjonalnie pokierować swym postępowaniem. W szczególności nie można obciążać jej sankcją za niedopełnienie domniemywanego obowiązku, jeżeli obowiązek wprost wypływający z przepisu prawa – w tym wypadku z art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole – został sformułowany inaczej. Organy władzy, w tym organy administracji publicznej nie mogą bowiem obarczać jednostki skutkami popełnionych przez siebie błędów, np. w procesie legislacyjnym. Powyższe uwagi w całości odnoszą się do niniejszej sprawy." Z wyżej wskazanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.