II SA/Wa 173/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Piotr Borowiecki Sędzia WSA – Ewa Kwiecińska Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant specjalista – Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2017 r. sprawy ze skargi L. R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia kwatery tymczasowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], przydzielił skarżącemu L. R. kwaterę tymczasową nr [...] przy ul. [...] w [...] do wspólnego zamieszkiwania z żoną E. oraz córkami K. i E., która to kwatera pozostaje w dyspozycji Komendanta [...] Policji. Rozkazem personalnym Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, zwolniono L. R. ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2011 r., w związku z pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby. Z przeprowadzonego wywiadu wynika, że obecnie w kwaterze tymczasowej zamieszkują i są zameldowani: L. R., E. R., E. R., K. V. (córka skarżącego), D. V. (zięć skarżącego) i małoletnia N. V. (wnuczka skarżącego). Na podstawie zawiadomienia z dnia [...] września 2015 r. nr [...], Komendant [...] Policji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...] przez powyższe osoby. Następnie Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], działając na podstawie § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania kwater tymczasowych przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1170 ze zm.) w zw. z art. 97 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355, ze zm.), nakazał L. R., E. R., E. R., K. V., D. V. i małoletniej N. V. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i 95 ust. 2 – 4 następuje w formie decyzji administracyjnej. Z kolei w myśl § 13 ust. 1 pkt 1 cytowanego już wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, opróżnienie tymczasowej kwatery następuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej Policji. W odwołaniu do Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2016 r., D. V., działając w imieniu własnym oraz L. R., E. R., E. R., K. V. i małoletniej N. V., wniósł o przesunięcie w czasie opróżnienia powyższej kwatery tymczasowej z uwagi na trudna sytuację finansową i jego stan zdrowia. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany w niej stan faktyczny oraz argumentację – podał, że stosownie do art. 97 ust. 5 ustawy, przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i art. 95 ust. 2 – 4, następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w ust. 1 tego artykułu została zamieszczona delegacja dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wydania rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów i zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia, opróżnienie tymczasowej kwatery następuje w przypadku: 1) zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej Policji; 2) upływu okresu pełnienia służby w jednostce, w której policjant zajmuje tymczasową kwaterę w budynku przeznaczonym na cele służbowe lub znajdującym się na terenie obiektu zamkniętego; 3) wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 95 ust. 2 pkt 1 – 4, pkt 7 i 9 oraz w art. 95 ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy o Policji. Z analizy tego przepisu wynika, że zaistnienie jednej z przesłanek w nim określonych skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego, które zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji organ kończy w formie decyzji administracyjnej. Bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, że główny najemca kwatery przy ul. [...] w [...] L. R., został z dniem [...] czerwca 2011 r. zwolniony ze służby w Policji w związku z pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby, zatem wydana przez organ I instancji decyzja znajduje potwierdzenie w przepisie materialnoprawnym, tj. w § 13 ust. 1 pkt 1 mającego zastosowanie w sprawie rozporządzenia.  W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący L. R. uznał zaskarżoną decyzją, zarówno dla niego, jak i dla całej rodziny, za krzywdzącą i w dalszej części wskazał na przebieg swojej służby oraz na chorobę żony, która cierpi na schizofrenie paranoidalną, zaś jego zięć D. V. doznał urazu podczas szkolenia w szkole policyjnej i obecnie przebywa na rehabilitacji. Ponadto wszystkie opłaty za mieszkanie były regulowane o czasie. W tej sytuacji organ pozbawia całą rodzinę dachu nad głową, bowiem nie otrzymali żadnej propozycji otrzymania lokalu zamiennego. W odpowiedzi na skargę, Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że skarżący posiada możliwość ubiegania się o przydział lokalu mieszkalnego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 10 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r., poz. 900), zaś organ postanowieniem z dnia 9 stycznia 2017 r. nr 1/2017, działając na podstawie art. 61 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), wstrzymał wykonanie własnej decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]. Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia [...] września 2017 r. poparł skargę i dodatkowo zarzucił naruszenie art. 98 ustawy o Policji i art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3, 110 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Na rozprawie przed Sądem, pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na fakt, że odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] wniósł jedynie D. V., a zatem nie został zachowany tok instancji przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Na samym wstępie jednakże odnieść się należy do wniosku pełnomocnika organu o odrzuceniu skargi. Otóż nie podlega wątpliwości, że odwołanie z dnia [...] października 2016 r. od decyzji z dnia [...] października 2016 r. zostało podpisane i wniesione przez zięcia skarżącego – D. V. Bezspornym jest również i to, że powyższe odwołanie – jak wynika z jego treści – zostało złożone przez wymienionego w imieniu własnym, jak i w imieniu L. R., E. R., E. R., K. V. i małoletniej N. V. W myśl art. 33 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych, a pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu (§ 2). Jednakże w celu odformalizowania postępowania administracyjnego, wprowadzono instytucję pełnomocnictwa domniemanego, o czym stanowi § 4 tegoż przepisu, a mianowicie w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Zatem mamy tu do czynienia z istnieniem łącznie trzech przesłanek, tj. oceny czy dana sprawa jest mniejszej wagi, oceny kogo należy zaliczyć do najbliższej rodziny lub domownika oraz oceny czy nie ma wątpliwości odnośnie reprezentowania strony i jego zakresu, tzn. należy mieć przekonanie, iż interesy pełnomocnika są zgodne z interesami osób których reprezentuje. Podkreślić w tym miejscu należy szczególnie, że badanie powyższych elementów jest pozostawione do uznania organu. Wszak w doktrynie wskazuje się, że "Na brak jednoznaczności tych elementów przepisu zwracał uwagę Iserzon, jak też na to, że odstąpienie od żądania pełnomocnictwa zostało pozostawione uznaniu organu administracyjnego. (Komentarz, s. 112 – 113) [Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz – B. Adamiak, J. Borkowski, 6 wydanie, str. 270. Skoro zatem organ w wyniku odwołania D. V. z dnia [...] października 2016 r. wydał decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] nakazującą L. R., E. R., E. R., K. V., D. V. i małoletniej N. V. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...], to tym samym uznał, ze zostały spełnione przesłanki zawarte w cytowanym już wyżej art. 33 § 4 k.p.a. Sąd może jedynie podzielić stanowisko organu i to tym bardziej, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z współuczestnictwem materialnym, bowiem przedmiotem sprawy jest taki sam nakaz opróżnienia kwatery dla wszystkich wyżej wymienionych osób i każdy z tych podmiotów ma żądanie tego samego rodzaju, opierające się na jednakowej podstawie faktycznej i prawnej. Tym samym wniosek pełnomocnika organu złożony na rozprawie o odrzucenie skargi, nie zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc z kolei do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji wskazać należy, że stosownie do treści art. 97 ust. 1, który ma charakter delegacyjny i który stanowił materialnoprawną podstawę wydania decyzji organu pierwszej instancji, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady przydziału i opróżniania oraz normy zaludnienia lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90, a także szczegółowe zasady przydziału lokalu mieszkalnego i tymczasowej kwatery policjantowi, opróżnienia lub zamiany tego lokalu i tymczasowej kwatery, oraz organy właściwe do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach, wysokość norm zaludnienia i sposób ich ustalania. Z kolei wskazany przez organ przepis art. 97 ust. 5 ustawy określa jedynie formę wydania decyzji stanowiąc, iż o przydziale i opróżnieniu lokalu organ orzeka w formie decyzji. W wykonaniu powyższej delegacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżnienia i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżnienia tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Zatem podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis rozporządzenia wykonawczego, tj. § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenie w myśl którego opróżnienie kwatery tymczasowej następuje m.in. w przypadku zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej Policji, który nie został wskazany w komparycji decyzji, ale powołany w jej uzasadnieniu. Tymczasem wskazując jako podstawę materialnoprawną decyzji przepis wykonawczy uszło uwadze organu, iż jego zastosowanie w niniejszej sprawie było sprzeczne z uregulowaniami zawartymi w ustawie o Policji. Przydzielona skarżącemu w roku 2003 kwatera, odpowiadała normom przewidzianym dla lokali mieszkalnych i skarżący był już wówczas funkcjonariuszem w służbie stałej, a w złożonym wniosku domagał się przydzielenia lokalu mieszkalnego. W myśl art. 88 ust. 2 ustawy o Policji obowiązującego na dzień12 sierpnia 2003 r. (decyzja Komendanta [...]Policji nr [...]), policjantowi w służbie przygotowawczej można przydzielić tymczasową kwaterę, zaś w służbie stałej tylko wówczas, gdy zostaje przeniesiony z urzędu do służby w innej miejscowości, a w poprzednim miejscu pełnienia służby nie zwolnił zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu (art. 96 ust. 4) bądź został delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości (art. 97 ust. 5 ustawy). Ustalony w sprawie stan faktyczny w sposób jednoznaczny wskazuje, iż skarżący pełniąc służbę stałą w Komendzie [...] Policji, warunków powyższych nie spełniał. Istotnym jest także to, iż powołane wyżej przepisy przewidują pokrywanie kosztów zakwaterowania w kwaterach tymczasowych ze środków budżetowych Policji, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie to na skarżącego nałożono obowiązek uiszczania czynszu i opłat. Jeśli więc przedmiot najmu nie odpowiadał warunkom przewidzianym dla kwatery tymczasowej, jak również nie zostały spełnione przesłanki podmiotowe, to nie można było stosować przepisu § 13 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r., gdyż opróżnienie lokalu naruszało omawiane wyżej przepisy ustawy. Przepis aktu wykonawczego nie może być stosowany w sposób sprzeczny z normami wyższymi w hierarchii źródeł prawa. Taki zaś przymiot normy usytuowanej wyżej w systemie prawa, mają przepisy ustawy. Hierarchię źródeł prawa ustanawia w art. 87 Konstytucja stanowiąc, iż źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. W przypadku sprzeczności normy ustawowej z normą zawartą w akcie wykonawczym, te ostatnie nie mogą być stosowane. Oznacza to, iż organy nie mogą stosować przepisów podustawowych w sposób sprzeczny z ustawami lub Konstytucją. Tym samym Sąd uznał, iż skarżący posiada tytuł prawny do lokalu tymczasowego nr [...], położonego w [...] przy. ul. [...], a wynika on z decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], którą to decyzją przedmiotowy lokal został mu przydzielony. Powyższe stanowisko zgodne jest z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 842/10, który to pogląd Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela i uznaje za własny. Decyzja ta nie została przez organ, jako wadliwa prawnie, wyeliminowana z obrotu prawnego. A skoro skarżący posiada tytuł prawny do lokalu, bo decyzja przydziałowa nie została uchylona, zmieniona i nie stwierdzono jej nieważności, to uznać należy, iż pozostaje w obrocie prawnym, stanowiąc tytuł prawny do lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Reasumując, nie sposób uznać, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu. Na marginesie jedynie zauważyć należy, że skarżący wnioskował o przydzielenie mu lokalu mieszkalnego i z uzasadnienia decyzji wynika, iż jest to właśnie lokal mieszkalny. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), należało orzec, jak w sentencji wyroku.