II SA/Wa 1735/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Jacek Fronczyk, Sędziowie WSA – Andrzej Góraj, – Janusz Walawski (spr.), Protokolant – Łukasz Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2010 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oddala skargę Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (zwany dalej Prezesem WAM), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], odmawiającą T. W. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym położonym w P. przy ul. [...], wydanej na podstawie art. 13 ust. 6 i art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą o zakwaterowaniu. Decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 29 listopada 2008 r. T. W. wystąpiła o ustanowienie jej najemcą zajmowanego lokalu mieszkalnego w P. przy ul. [...]. Lokal ten został przydzielony mężowi skarżącej – [...] R. W. na podstawie decyzji o przydziale osobnej kwatery stałej z dnia [...] września 1980 r. nr [...], w której uwzględniono również skarżącą i dwójkę dzieci jako członków rodziny. W wyroku z dnia [...] kwietnia 1999 r. rozwiązującym małżeństwo państwa W., Sąd Okręgowy w P. przyznał zajmowany lokal do wyłącznego użytku skarżącej. W dniu 3 listopada 2008 r. R. W. zmarł, stąd też organ I instancji uznał, że od tej daty skarżąca zajmuje lokal mieszkalny bez tytułu prawnego. T. W. wyjaśniła zatem, że po wyroku rozwodowym były mąż wyprowadził się i wymeldował się z przedmiotowego lokalu i od tego momentu sama utrzymuje lokal i ponosi koszty remontów. Dodała też, że były mąż nie był zainteresowany uregulowaniem statusu prawnego mieszkania, natomiast obecnie budynkiem mieszkalnym zarządza wspólnota mieszkaniowa, a skarżąca jest jedną z nielicznych osób, które nie wykupiły lokali i nie stać jej na kupno mieszkania na zwykłych warunkach. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w B. odmówił przyznania prawa zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu wskazując, że sytuacja skarżącej, pomimo niedysponowania innym lokalem, nie ma wyjątkowego charakteru. Nadto organ I instancji stwierdził, że jego ustawowym zadaniem jest zabezpieczenie zakwaterowania żołnierzy zawodowych, a brak jest podstaw do przyznania lokalu osobom niepełniącym służby wojskowej. W odwołaniu T. W. zarzuciła naruszenie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu wskazując, że nie miał zastosowania do jej sytuacji, oraz naruszenie art. 28 tej ustawy w brzmieniu sprzed 1 lipca 2004 r. i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 z późn zm.) poprzez ich niezastosowanie. Skarżąca stwierdziła bowiem, że zgodnie z treścią art. 28 ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu sprzed 1 lipca 2004 r. w razie orzeczenia rozwodu małżonków zamieszkujących kwaterę, mogą oni zamieszkiwać w tej kwaterze. Natomiast przepis art. 23 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu wskazywał, że osoby, którym do dnia wejścia w życie tej ustawy przydzielono osobną kwaterę stałą, zachowują nabyte do tego dnia uprawnienia na czas zajmowania kwatery. Dalej skarżąca wywodziła, że uprawnienia małżonka żołnierza do zamieszkiwania w kwaterze nie gasną z chwilą ustania małżeństwa, a więc utrata tego uprawnienia może nastąpić tylko na warunkach art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787), czyli w wypadku nakazania przez sąd eksmisji rozwiedzionego małżonka. T. W. wyjaśniła nadto, że treść art. 23 ust. 1 ustawy zmieniającej wobec uchylenia art. 28 ustawy o zakwaterowaniu oznacza, że skarżąca nie może być uważana za osobę zajmującą lokal bez tytułu prawnego. Zaskarżoną decyzją Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że zarzut naruszenia art. 29 ustawy o zakwaterowaniu poprzez jego zastosowanie, jest niezasadny wskutek sprecyzowania przez skarżącą, na wezwanie organu I instancji, jej wniosku i wskazania, że należy go traktować jako wniosek o przyznanie prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Decyzja odmowna natomiast podyktowana była brakiem spełnienia przez skarżącą przesłanek do przyznania jej żądanego prawa oraz koniecznością zapewnienia lokali mieszkalnych żołnierzom zawodowym. Nadto prawo to nie jest zamiennikiem przyznania lokalu socjalnego, a brak środków na kupno mieszkania nie jest równoznaczny z brakiem innych możliwości zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej Prezes WAM wyjaśnił, że lokal został przydzielony mężowi skarżącej, który zachował prawa do niego po wejściu w życie ustawy zmieniającej, natomiast art. 28 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu sprzed 1 lipca 2004 r. nie mógł być zastosowany, ponieważ organy administracji zobowiązane są do przestrzegania prawa i orzekania na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydania rozstrzygnięcia. Prezes WAM dodał również, że uprawnienie małżonka żołnierza do mieszkania jest uprawnieniem zależnym od uprawnienia przysługującego żołnierzowi. W sytuacji śmierci żołnierza decyzja o przydziale lokalu traci swój byt prawny, a wiec nie wywołuje już żadnych skutków. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, T. W. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i potwierdzenie uprawnienia do zamieszkiwania w lokalu, podnosząc zarzuty podobne jak w odwołaniu. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 6 i 7 kpa poprzez ich błędną wykładnię, przyjmującą, że orzekanie na podstawie obowiązujących przepisów pozwala na pominięcie przepisów przejściowych, co miało znaczący wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, wbrew twierdzeniom T. W., stanowi art. 29 ustawy o zakwaterowaniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, i to obowiązujących w dniu wydania rozstrzygnięcia. Stosownie zaś do przepisu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu, w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Powołany przepis uzależnia zatem możliwość wydania pozytywnej dla strony decyzji od zaistnienia łącznie dwóch przesłanek, tj. wykazania przez stronę wyjątkowej sytuacji, w której się znalazła oraz wyrażenia zgody na wydanie takiej decyzji przez Ministra Obrony Narodowej. Podkreślić należy, że decyzja wydana na podstawie powołanego wyżej art. 29 ma charakter uznaniowy. Wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym, nie może jednak nosić cech dowolności czy arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00). Dodatkowo trzeba mieć na uwadze, co również wyjaśniły organy orzekające w sprawie, że to na osobie składającej wniosek o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, pozostającym w zasobie mieszkaniowym WAM, ciąży obowiązek wykazania, że znajduje się ona w "sytuacji wyjątkowej". Wprawdzie powołana ustawa nie definiuje wskazanego pojęcia, lecz jak słusznie zauważa Prezes WAM, "sytuacji wyjątkowej" należy upatrywać w takich stanach, zdarzeniach, które w sposób oczywisty odbiegają od ogólnie akceptowanej normy. Tak więc "wyjątkowość", w rozumieniu powołanego przepisu, powinna się wiązać ze szczególną sytuacją, w której znalazł się wnioskodawca. Wprowadzając możliwość wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, w trybie ww. przepisu, ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem "sytuacji wyjątkowej", czego skutkiem jest przeniesienie na organ administracji obowiązku wypełnienia hipotezy normy prawnej konkretną treścią. Organ stosujący prawo dokonuje zatem wyboru pewnych kryteriów, które bierze pod uwagę przy ocenie, czy występuje przypadek uzasadniający wydanie wnioskowanej przez stronę decyzji. Oznacza to, iż ustawodawca ocenę, czy sytuacja strony nosi znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku, pozostawił uprawnionemu organowi. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że organy orzekające w sprawie właściwie oceniły sytuację, w jakiej znalazła się skarżąca, zasadnie odmawiając jej cech wyjątkowości. Jednakże z uwagi na zarzuty skargi wyjaśnić należy, że w obowiązującym stanie prawnym jedyną możliwością uzyskania przez osobę niebędącą żołnierzem zawodowym uprawnienia do lokalu mieszkalnego z zasobów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest uzyskanie prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu. Nie zasługuje bowiem na akceptację pogląd prezentowany przez skarżącą, iż posiada uprawnienie do korzystania z lokalu na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu sprzed 1 lipca 2004 r. i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu. Powołany przez skarżącą przepis art. 28 ust. 1 stanowił, że w razie orzeczenia rozwodu małżonków zajmujących kwaterę, mogą oni zamieszkiwać w tej kwaterze, z wyjątkiem kwater w budynkach, o których mowa w art. 55 ust. 2 pkt 1-3. Regulacja ta wyjaśniała zatem sytuację małżonków po ustaniu ich małżeństwa w wyniku orzeczenia rozwodu i wskazywała, że rozwiązanie małżeństwa nie pozbawiało prawa do przydzielonej kwatery. Jednakże przepis powyższy został uchylony z dniem 1 lipca 2004 r. przez art. 1 pkt 18 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu, pozostawiając kwestie mieszkaniowe ustaleniom bezpośrednio zainteresowanych osób, czyli rozwiedzionym małżonkom, a zatem nie mógł być zastosowany w niniejszej sprawie, tym bardziej, że wniosek wszczynający postępowanie przed organami administracji publicznej został wniesiony dopiero w dniu 1 grudnia 2008 r. i w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu, jak sprecyzowała skarżąca. Natomiast zgodnie z treścią art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu osoby, którym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy przydzielono osobną kwaterę stałą, zachowują nabyte do tego dnia uprawnienia na czas zajmowania tej kwatery. Wobec tego wyjaśnić należy, że przydziału kwatery, będącej w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, dokonywano wyłącznie na rzecz żołnierza w służbie stałej. Jednakże w decyzji o przydziale wymieniano również członków rodziny żołnierza, ponieważ ich uwzględnienie było konieczne do ustalenia właściwej powierzchni lokalu mieszkalnego przysługującego żołnierzowi, co nie zmienia faktu, że osobą uprawnioną do otrzymania kwatery był i nadal jest jedynie żołnierz zawodowy. Prawo członków rodziny do przebywania w przydzielonym żołnierzowi lokalu jest prawem pochodnym i ściśle powiązanym z uprawnieniem żołnierza, nie stanowi jednak samoistnego, oddzielnego tytułu prawnego do lokalu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 439/06, LEX nr 342495). Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.