II SA/Wa 1736/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung (spr.) Sędzia WSA Waldemar Śledzik Sędzia WSA Agnieszka Góra - Błaszczykowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu w części dotyczącej zaliczenia wysługi lat 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 z związku z art. 152 § 1 i art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] maja 1991 r. w części dotyczącej zaliczenia [...] R. K. wysługi lat na dzień [...] maja 1991 r. w wymiarze – praca w zakładach: [...]. Decyzji na podstawie art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Od powyższej decyzji R. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zatytułowany "odwołanie", w którym zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów prawa, a w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż analiza stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] maja 1991 r. prowadzi do wniosku, że nie istniały wówczas unormowania prawne, które mogłyby stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia policjantowi wysługi lat. Obowiązujące wówczas przepisy regulujące tę materię (ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zarządzenie nr 41/91 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r. w sprawie przebiegu służby oraz praw i obowiązków policjantów) nie dawały także podstaw do ustalenia w drodze decyzji administracyjnej terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości. Organ zaznaczył, że podstawę ustalenia w drodze decyzji administracyjnej terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości może stanowić dopiero aktualnie obowiązujący przepis § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732, ze zm.), w myśl którego termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Jednakże nawet cytowany wyżej przepis, zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, nie pozwala na ustalenie policjantowi wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego w drodze samodzielnej sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu przez wydanie odrębnej decyzji administracyjnej. Ustalenie wysługi lat jest bowiem tylko jednym z istotnych elementów sprawy--o roszczenie z tytułu prawa do uposażenia zasadniczego w określonej wysokości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA 3655/01; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 302/06). Organ wskazał, iż ustalenie okresów pracy policjanta jest czynnością, której efektem jest przyjęcie określonego stanu faktycznego, zgodnie z kryteriami zawartymi w przepisach obowiązującego prawa. Ustaleń natomiast w tym zakresie nie dokonuje się w formie decyzji administracyjnej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2001 r., sygn. akt OPS 8/01). Komendant Główny Policji zaznaczył. że w przypadku gdy przepisy nie wymagają określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji, rozstrzygnięcie dokonane r/ takiej formie jest wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to implikuje stwierdzenie jego nieważności w całości. Organ podkreślił, iż niezależnie od powyższego w rozkazie personalnym nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] maja 1991 r. podano jedynie łączny wymiar poszczególnych okresów zaliczonych policjantowi do wysługi lat, nie precyzując przy tym jakie konkretnie okresy zaliczono do tejże wysługi. W aktach osobowych [...] R. K. znajdują się: - świadectwo pracy z dnia [...] września 1982 r., w którym potwierdzono okres zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy w P. od dnia [...] października 1978 r. do dnia [...] września 1982 r., - świadectwo pracy z dnia [...] kwietnia 1991 r., w którym potwierdzono okres zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy w W. od dnia [...] grudnia 1989 r. do dnia [...] kwietnia 1991 r., - zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. z dnia [...] marca 1991 r., w którym potwierdzono fakt ubezpieczenia z tytułu prowadzenia działalności zarobkowej na własny rachunek w okresie od października 1982 r. do grudnia 1989 r. Zsumowanie wynikających z powołanych wyżej dokumentów okresów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] maja 1991 r. do wysługi lat [...] R. K. zaliczono okres prowadzenia działalności zarobkowej na własny rachunek w latach 1982-1989. Natomiast uregulowania prawne obowiązujące na dzień wydania powołanej decyzji, jak też na dzień przyjęcia do służby w Policji i ustalenia wysługi lat [...] R. K. (zarządzenie nr 41/91 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r. w sprawie przebiegu służby oraz praw i obowiązków policjantów. zarządzenie nr 60/87 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej), podobnie jak przepisy obecnie obowiązujące, nie przewidywały możliwości zaliczenia okresu takiej działalności do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego policjanta. Organ podniósł, że prowadzenie działalności zarobkowej na własny rachunek, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 18 grudnia 1976 r. o ubezpieczeniu społecznym rzemieślników i niektórych innych osób prowadzących działalność zarobkową na własny rachunek oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 235, ze zm.) oznaczało wprawdzie podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu, jednakże nie było wykonywaniem pracy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks prac. (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm.) Organ wskazał, iż zaliczenie R. K. do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresu prowadzenia działalności zarobkowej na własny rachunek od dnia [...] października 1982 r. do dnia [...] grudnia 1989 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności § 69 ust. 2 zarządzenia nr 41/91 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r. w sprawie przebiegu służby oraz praw i obowiązków policjantów. W tej sytuacji zdaniem organu rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] maja 1991 r. w części dotyczącej ustalenia skarżącemu wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia został wydany bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Zaliczenie tą decyzją do wysługi lat wymienionemu policjantowi, wbrew obowiązującym przepisom, okresu prowadzenia działalności zarobkowej na własny rachunek w konsekwencji spowodowało zawyżenie wysokości wzrostu uposażenia policjanta z tytułu tejże wysługi o 7%, co w chwili obecnej przekłada się w przybliżeniu na kwotę [...] złotych miesięcznie, co należy uznać za wadę o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Organ wskazał ponadto, że zaskarżonej decyzji zasadnie nadano rygor natychmiastowej wykonalności, powołując się na interes społeczny, tożsamy w tym przypadku z interesem służby, przejawiającym się koniecznością niezwłocznego dostosowania otrzymywanej przez [...] R. K. kwoty uposażenia zasadniczego, ustalanej z uwzględnieniem wysługi lat, do wymogów obligowanych przepisami prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. K. zakwestionował zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji zarzucając rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszenia zarządzenia nr 60 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy (...) oraz nadużycie uprawnień przez pracodawcę i działanie wbrew zasadom współżycia społecznego. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Komendanta Głównego Policji oraz uznanie za jedynie obowiązujący rozkaz z dnia [...] maja 1991 r. o mianowaniu do służby w Policji. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpatrywana skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit b cytowanej ustawy sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu, stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, taka sytuacja miała miejsce. Wskazać należy, iż zarówno decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. jak i decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, podpisał w imieniu Komendanta Głównego Policji Dyrektor Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji – [...] B. J., działając na podstawie decyzji nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2010 r. w sprawie upoważnienia do podejmowania decyzji oraz wykonywania określonych czynności w imieniu Komendanta Głównego Policji w zakresie spraw osobowych policjantów, szkoleniowych oraz organizacyjnych. Tymczasem podlegał on obligatoryjnie wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie z powodu wskazanego w art. 24 ust. 1 pkt 5 k.p.a.. W tym miejscu należy wskazać, iż co prawda w art. 24 ust. 1 pkt 5 k.p.a. mowa jest o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czyli w sytuacji, gdy od decyzji organu I instancji przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, jednak powyższe uregulowanie będzie miało również odpowiednie zastosowanie do sytuacji określonej w art. 127 § 3 k.p.a., tj. gdy od decyzji wydanej pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do tego organu. Należy bowiem pamiętać, iż prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania dwuinstancyjnego, dlatego też wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Stąd też w sytuacji ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1164/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Regulacja ta, nakazująca obligatoryjne wyłączenie pracownika, jest gwarancją bezstronności, a tym samym prawidłowości i rzetelności orzekania. W uchwale z dnia 20 maja 2010 r. o sygn. akt I OPS 13/09 (publ. LEX 579940) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Stąd też, zdaniem Sądu, należy przyjąć, iż wyłączenie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie obejmuje tylko osoby piastującej funkcję ministra, ale obejmuje też innych pracowników upoważnionych przez organ do wydania decyzji podjętej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, co oznacza, iż art. 24 ust 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sytuacji Komendant Główny Policji ponownie rozpatrując sprawę weźmie pod uwagę rozważania Sądu. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak sentencji.