II SA/Wa 1736/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska (sprawozdawca) Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Janusz Walawski Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Z. J. na zawiadomienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sprostowania świadectwa służby – oddala skargę – Wnioskiem z dnia 19 marca 2014 r. Z. J. wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o sprostowanie jego świadectwa służby z dnia [...] marca 2014 r., poprzez usunięcie zapisów zawartych w punkcie 6, w brzmieniu: "W okresie od dnia 11.10.2006 r. do dnia 28.02.2014 r. funkcjonariusz zawieszony w czynnościach służbowych na podstawie art. 43 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej. Zgodnie z art. 128 ust. 2 ww. ustawy okres zawieszenia w czynnościach służbowych, od 12.06.2007 r. do 28.02.2014 r. nie podlega wliczeniu do okresu służby funkcjonariusza, od którego zależy wysokość uposażenia, wysokość innych świadczeń pieniężnych lub prawo do nich oraz wymiar urlopu wypoczynkowego, a także innych rodzajów urlopów przysługujących funkcjonariuszowi." Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w wyniku rozpoznania powyższego wniosku, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. poinformował Z. J., że jego wniosek o sprostowanie świadectwa służby został rozpatrzony odmownie. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, iż w myśl § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie świadectw służby i opinii o służbie funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. nr 86 poz. 784 z późn.zm.) świadectwo służby zawiera informacje niezbędne do ustalenia uprawnień ze stosunku służbowego i uprawnień z ubezpieczenia społecznego zwalnianego funkcjonariusza. Zasadnym zatem było podanie w pkt 6 świadectwa służby, w którym zamieszcza się informacje dodatkowe, informacji o zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Wskazanie w świadectwie służby okresu zawieszenia w czynnościach służbowych, który na podstawie art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej nie podlega wliczeniu do okresu służby funkcjonariusza, od którego zależy wysokość uposażenia, wysokość innych świadczeń pieniężnych lub prawo do nich oraz wymiar urlopu wypoczynkowego, a także innych rodzajów urlopów przysługujących funkcjonariuszowi ma istotny wpływ na ustalenie uprawnień wynikających ze stosunku służbowego. Na powyższą odmowę sprostowania świadectwa służby Z. J. złożył zażalenie do Komendanta Głównego Straży Granicznej. Komendant Główny Straży Granicznej w wyniku rozpoznania powyższego zażalenia na podstawie § 6 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 roku w sprawie świadectw służby i opinii o służbie funkcjonariuszy Straży Granicznej uchylił przedmiotowe świadectwo służby i polecił przełożonemu właściwemu w sprawach osobowych wydanie nowego świadectwa służby. Odnosząc się do wniosku o usunięcie ze świadectwa służby informacji o zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych w okresie od dnia 11 października 2006 r. do dnia 28 lutego 2014 r., Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził, że jest on nieuzasadniony, bowiem przepis stanowiący podstawę rozwiązania stosunku służbowego wskazuje na upływ określonego w nim okresu zawieszenia w czynnościach służbowych. Tym samym podanie w dodatkowych informacjach świadectwa służby okresu zawieszenia w czynnościach służbowych można uznać za uzupełnienie powyższej informacji. Nie sposób natomiast uznać zasadności zamieszczania w świadectwie służby adnotacji o treści art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, bowiem przepis ten ma znaczenie tylko do ustalenia uprawnień osób pozostających w służbie. Tym samym adnotację o skutkach zawieszenia w czynnościach służbowych wynikających z ww. przepisu należy usunąć z treści świadectwa służby. W dniu [...] maja 2014 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wydał Z. J. nowe świadectwo służby. Wnioskiem z dnia 28 maja 2014 r. Z. J. wystąpił o sprostowanie powyższego świadectwa służby poprzez wykreślenie zapisu zawartego w punkcie 6 w brzmieniu: "W okresie od dnia 11.10.2006 r. do dnia 28.02.2014 r. funkcjonariusz zawieszony w czynnościach służbowych", który według niego nie ma żadnego umocowania prawnego. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. powołując się na § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie świadectw służby i opinii o służbie funkcjonariuszy Straży Granicznej poinformował Z. J., że jego wniosek o sprostowanie świadectwa służby został rozpatrzony odmownie. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, iż zasadnym było podanie w pkt 6 świadectwa służby, w którym zamieszcza się informacje dodatkowe, informacji o zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Informacja zawarta w tej rubryce nie określa podstawy prawnej zwolnienia ze służby, która została w sposób prawidłowy określona w pkt 3 świadectwa służby. Jest ona natomiast uzupełnieniem informacji o podstawie zwolnienia ze służby oraz jest niezbędna dla ustalenia uprawnień wynikających ze stosunku służbowego, m. in. dodatku za wysługę lat, urlopu i jego wymiaru, wysokości wynagrodzenia. Wskazanie w świadectwie służby okresu zawieszenia w czynnościach służbowych ma zatem istotny wpływ na ustalenie uprawnień wynikających ze stosunku służbowego. Na powyższą odmowę sprostowania świadectwa służby Z. J. złożył zażalenie do Komendanta Głównego Straży Granicznej ponownie wskazując, że zapis zawarty w punkcie 6 świadectwa służby nie ma żadnego umocowania prawnego, gdyż rozporządzenie w § 4 ust. 1 wyraźnie precyzuje, jakie dane winny być w nim zawarte. Skarżący podkreślił, że świadectwo służby nie jest dokumentem, w którym można uprawiać swoisty "koncert życzeń" i zamieszczać to, co się komuś wydaje, że może się w nim pojawić, czy przypuszcza, że powinno się pojawić. Prawodawca bowiem jasno i wyraźnie to sprecyzował, a obowiązkiem organów jest trzymanie się tylko i wyłącznie litery prawa. Komendant Główny Straży Granicznej pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. powołując się na § 6 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie świadectw służby i opinii o służbie funkcjonariuszy Straży Granicznej poinformował Z. J., iż postanowił nie uwzględnić jego zażalenia. W uzasadnieniu swojego stanowiska, odnosząc się do wniosku o sprostowanie świadectwa służby organ wskazał, iż powyższa kwestia została już przez niego rozstrzygnięta w piśmie nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. uchylającym świadectwo służby z dnia [...] marca 2014 r. Podkreślił przy tym, że przepis stanowiący podstawę rozwiązania stosunku służbowego wskazuje na upływ określonego w nim okresu zawieszenia w czynnościach służbowych. Tym samym podanie w dodatkowych informacjach świadectwa służby okresu zawieszenia w czynnościach służbowych jest uzupełnieniem powyższej informacji. Negowany zapis nie sugeruje jednak nikomu bezpośrednio przyczyny rozwiązania stosunku służbowego, bowiem ta przyczyna została określona w treści art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej. W skardze na powyższą odmowę sprostowania świadectwa służby skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. J., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o: - zobowiązanie Komendanta Głównego Straży Granicznej do wydania decyzji w przedmiocie sprawy, gdyż poprzez zaniechanie w tym zakresie, pozbawia się skarżącego de facto możliwości zweryfikowania sprawy na drodze sądowej zgodnie z zasadą konstytucyjną prawa strony do rozpoznania jego sprawy na drodze sądowej; - uchylenie stanowiska organu wyrażonego w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; - względnie nakazanie sprostowania świadectwa służby skarżącego w pkt 6 tegoż świadectwa, poprzez wykreślenie adnotacji, o treści: "W okresie od dnia 11.10.2006 r. do dnia 28.02.2014 r. funkcjonariusz zawieszony w czynnościach służbowych". Skarżący wskazał jednocześnie, iż niniejszą skargę należy traktować również jako skargę na bezczynności organu, z uwagi na odmowę wydania w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu ze świadectwa służby skarżącego, jego wniosku o sprostowanie świadectwa służby, stanowiska organu w tym względzie oraz zażalenia skarżącego z dnia 4 kwietnia 2014 r. i pism organu z dnia [...] maja 2014 r. oraz z dnia [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż stanowisko organu wyrażone w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. narusza normę § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie świadectw służby i opinii o służbie funkcjonariuszu Straży Granicznej. Podkreślił, że § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia jednoznacznie wskazuje, jakie to informacje niezbędne do ustalenia uprawnień ze stosunku służbowego i uprawnień z ubezpieczenia społecznego zwalnianego funkcjonariusza mogą być ujęte w świadectwie służby. Wśród tych danych w pkt 3 mowa jest o wskazaniu podstawy prawnej rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służby, co oznacza przytoczenie konkretnego przepisu prawa. Natomiast nie oznacza to prawa ani tym bardziej obowiązku organu administracji do uzupełnienia i komentowania przytoczonej podstawy prawnej rozwiązania stosunku służbowego, o dodatkowe dane dotyczące okoliczności faktycznych związanych z okresem zawieszenia w czynnościach służbowych. Przez "dane niezbędne do ustalenia uprawnień ze stosunku służbowego i uprawnień z ubezpieczenia społecznego zwalnianego funkcjonariusza" należy bowiem rozumieć wyłącznie dane podane i rozwinięte w dalszej treści przepisu § 4 ust. 1 tj. w pkt 1-10. Podawanie zatem przez organ innych danych aniżeli wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1-10, stanowi przekroczenie normy tego przepisu oraz niedopuszczalną nadinterpretację. Zwrócił ponadto uwagę, że podawanie okresu zawieszenia w czynnościach służbowych skarżącego, nie ma żadnego wpływu na przyszłe jego świadczenia z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a nadto nie ma żadnego wpływu na ustalenie przyszłych jego uprawnień ze stosunku służbowego (te uprawnienia które mu się należały zostały bowiem naliczone i rozliczone, a przynajmniej powinno było to nastąpić w okresie poprzedzającym wydanie świadectwa ze służby). Natomiast odnośnie urlopu wypoczynkowego i jego wymiaru, to kwestia ta została odrębnie uregulowana w § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia, i informacja w tym zakresie jest objęta dyspozycją z pkt 4 ppkt 1 i 2 świadectwa służby. W ocenie skarżącego argument Komendanta Głównego Straży Granicznej, że podanie okresu zawieszenia stanowi niejako uzupełnienie informacji z pkt 3 świadectwa służby tj. odnośnie podstawy rozwiązania stosunku służbowego, jest chybiony również i z tego względu, że gdyby nie upłynął stosowny okres zawieszenia w czynnościach służbowych, o którym mowa w art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Służbie granicznej, to zwolnienie na podstawie tej normy prawnej, w ogóle nie mogłoby nastąpić. W ocenie skarżącego, intencją ustawodawcy było zapewnienie możliwości ujawnienia albo podania w punkcie 6 świadectwa służby danych na żądanie funkcjonariusza (a nie z urzędu), dotyczących niewypłaconego uposażenia oraz informacji o uzyskanych kwalifikacjach, nagrodach, ewentualnie o wydanym rozkazie o przywróceniu do służby. Powyższe stanowisko znajduje zaś swoje potwierdzenie per analogia legis, w zapisach o świadectwie pracy pracowników z Kodeksu pracy, które to uregulowania pozostają zbieżne z rozpatrywanymi dotyczącymi pragmatyki mundurowej w Straży Granicznej. Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podkreślił, że zapis zawarty w punkcie 6 świadectwa służby jest prawdziwy i został umieszczony w świadectwie służby z uwagi na konsekwencje, jakie rodzi fakt zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych, m in. przykładowo uprawnień do urlopu wypoczynkowego. Zaznaczył jednocześnie, że Informacje wymienione w przepisie § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie świadectw służby i opinii o służbie funkcjonariuszy Straży Granicznej muszą być zamieszczone w świadectwie służby, natomiast w pkt 6 świadectwa służby podaje się pozostałe informacje mogące mieć wpływ na uprawnienia zwalnianego funkcjonariusza. Przywołany przepis § 4 rozporządzenia nie ogranicza jednak informacji, które należy zamieścić w świadectwie służby tylko wskazuje na te, które muszą być w nim zawarte. Celem świadectwa służby jest bowiem przekazanie innemu pracodawcy /następcy/ wszystkich informacji mogących mieć znaczenie z punktu widzenia uprawnień zwalnianego funkcjonariusza. Umieszczenie więc informacji dotyczących okresu zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych nie narusza prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Oceniając zaskarżone rozstrzygniecie w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga Z. J. nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, iż w świetle uregulowań zawartych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie świadectw służby i opinii o służbie funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. nr 86 poz. 784 z późn.zm.), które wydane zostało w oparciu delegację ustawową zawartą w art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1402) nieuzasadnione są zarzuty skargi, iż w sprawie niniejszej organ nie wydał rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej pozbawiając tym samym skarżącego możliwości rozpoznania jego sprawy na drodze sądowej. Tryb rozpoznawania żądań funkcjonariuszy sprostowania świadectwa służby uregulowany został w przepisach § 6 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. Zgodnie z ust. 3 tego paragrafu w przypadku nieuwzględnienia żądania sprostowania świadectwa służby udziela się w terminie 7 dni pisemnej informacji z podaniem przyczyn odmowy sprostowania świadectwa służby. Zgodnie z kolei z ust. 4 tego paragrafu na odmowę sprostowania świadectwa służby zwolnionemu funkcjonariuszowi przysługuje zażalenie do wyższego przełożonego właściwego w sprawach osobowych, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisemnej informacji, o której mowa w ust. 3. Także o sposobie rozpatrzenia zażalenia zawiadamia się pisemnie zainteresowanego funkcjonariusza, przy czym nieuwzględnienie zażalenia wymaga uzasadnienia (ust. 6). Zatem w świetle powyższych regulacji, zarówno o odmowie sprostowania świadectwa służby, jak i o nieuwzględnieniu zażalenia na tę odmowę organ informuje pisemnie zwolnionego funkcjonariusza, przy czym odmowa ta nie przybiera formy decyzji administracyjnej. Nie pozbawia to jednak funkcjonariuszy Straży Granicznej drogi sądowej w tych sprawach, gdyż na rozstrzygnięcie wyższego przełożonego właściwego w sprawach osobowych w przedmiocie o odmowy sprostowania świadectwa służby służy skarga do sądu administracyjnego i skarżący skorzystał z tej drogi zaskarżenia. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego należy przypomnieć, iż zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w świadectwie służby podaje się dane niezbędne do ustalenia uprawnień ze stosunku służbowego i uprawnień z ubezpieczenia społecznego zwalnianego funkcjonariusza, dotyczące: 1) okresu służby z uwzględnieniem okresów, o których mowa w art. 151 ust. 3 ustawy, 2) zajmowanego ostatnio stanowiska, 3) podstawy prawnej rozwiązania stosunku służbowego albo wygaśnięcia stosunku służbowego, 4) liczby dni urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego wykorzystanego w roku kalendarzowym, w którym stosunek służbowy został rozwiązany lub wygasł, 5) liczby dni urlopu wypoczynkowego niewykorzystanego w roku kalendarzowym, w którym stosunek służbowy został rozwiązany lub wygasł, za które wypłacono ekwiwalent pieniężny, 6) okresu korzystania z urlopu bezpłatnego i podstawy prawnej jego udzielenia, 7) okresu wykorzystanego urlopu wychowawczego w czasie trwania stosunku służbowego oraz okresu przysługującego na sprawowanie opieki nad dzieckiem po ustaniu tego stosunku na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 5 i 7 ustawy, 8) okresu wykorzystania w roku kalendarzowym, w którym ustał stosunek służbowy, zwolnienia od zajęć służbowych przewidzianego w art. 188 Kodeksu pracy, 9) potrąceń z uposażenia na zasadach określonych w art. 131 ustawy, 10) uprawnień związanych z przywróceniem do służby na zasadach określonych w art. 46 ustawy. W ocenie Sądu, powyższy przepis należy odczytywać w ten sposób, iż w świadectwie służby podaje się wszelkie dane niezbędne do ustalenia uprawnień ze stosunku służbowego i uprawnień z ubezpieczenia społecznego zwalnianego funkcjonariusza, które dotyczą kwestii związanych ze stosunkiem służbowym wymienionych w ust. 1 pkt 1-10. Nie zasługuje tym samym na aprobatę stanowisko skarżącego, że w punkcie 6 świadectwa służby (pozostałe informacje) mogą być zamieszczane wyłącznie na żądanie funkcjonariusza (a nie z urzędu), dane dotyczące niewypłaconego uposażenia oraz informacje o uzyskanych kwalifikacjach, nagrodach, ewentualnie o wydanym rozkazie o przywróceniu do służby. Wbrew zarzutom skargi, w przypadku skarżącego zasadnym było zamieszczenie w pkt 6 świadectwa służby zapisu w brzmieniu: "W okresie od dnia 11.10.2006 r. do dnia 28.02.2014 r. funkcjonariusz zawieszony w czynnościach służbowych ". Informacja ta mieści się bowiem w pojęciu danych dotyczących okresu służby, informuje o okresie w którym funkcjonariusz pozostając w służbie był zawieszony w czynnościach służbowych oraz ma istotne znaczenie dla ustalenia uprawnień tego funkcjonariusza ze stosunku służbowego. Należy w tym kontekście przypomnieć, że zgodnie z art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej okres zawieszenia w czynnościach służbowych nie podlega wliczeniu do okresu służby funkcjonariusza, od którego zależy wysokość uposażenia, wysokość innych świadczeń pieniężnych lub prawo do nich oraz wymiar urlopu wypoczynkowego, a także innych rodzajów urlopów przysługujących funkcjonariuszowi. Powyższe oznacza, że informacja zawarta w punkcie 6 świadectwa służby była niezbędna dla ustalenia uprawnień skarżącego wynikających ze stosunku służbowego, jak np.: dotyczących wysokości uposażenia, prawa do urlopu wypoczynkowego oraz prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy. Brak zawarcia w pkt 6 świadectwa służby ww. informacji dodatkowej, z uwagi na treść przepisu art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej czyniłoby zatem to świadectwo służby niepełnym i niezgodnym z powołanym wyżej § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że świadectwo służby wystawione skarżącemu w dniu z [...] maja 2014 r. zawiera dane, które odpowiadają okolicznościom faktycznym sprawy i są niezbędne do ustalenia uprawnień ze stosunku służbowego. Stąd żądanie jego sprostowania nie mogło zostać przez organ uwzględnione. Oznacza to, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego też, na zasadzie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, została oddalona.