II SA/Wa 1739/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Danuta Kania (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 r. sprawy ze skargi W.L. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy oddala skargę Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., powołując w podstawie prawnej art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy własne postanowienie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Do wydania ww. postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] ustalił [...] W. L. łączną wysługę lat na dzień [...] lutego 2000 r. na 4 (cztery) lata, 11 (jedenaście) miesięcy, 15 (piętnaście) dni. Ponadto, określono na dzień [...] lutego 2005 r. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 9% (dziewięć procent). Pismem z dnia [...] marca 2012 r., na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., W. L. został powiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozkazu personalnego. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. W dniu [...] maja 2012 r. funkcjonariusz złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., działając na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi W. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r. o sygn. akt II SA/Wa 1435/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. W związku z wniesieniem przez Komendanta Głównego Policji skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 172/13 oddalił skargę kasacyjną. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Komendant Główny Policji, powołując w podstawie prawnej art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2008 r. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 25 lipca 2014 r. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. funkcjonariusz wystąpił do Komendanta Głównego Policji o "wydanie kopii akt w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2008 r., zakończonej wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r.". Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., powołując w podstawie prawnej art. 74 § 2 k.p.a., odmówił wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. W rozstrzygnięciu organ wskazał, że strona postępowania administracyjnego ma możliwość skorzystania z wynikającego z art. 73 § 1 i § 1a k.p.a. prawa wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów w lokalu organu administracji publicznej. Jednocześnie organ podkreślił, iż stronie nie przysługuje prawo do żądania od organu sporządzenia dowolnie określonych odpisów dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i dostarczenia ich stronie. Wskazał również, że w niniejszej sprawie policjant żądając wydania uwierzytelnionych odpisów z akt postępowania nie wykazał istnienia ważnego interesu strony przemawiającego za uwzględnieniem przedmiotowego żądania. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. W. L. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem powyższego postanowienia, jednakże Komendant Główny Policji nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Motywując powołane na wstępie postanowienie z dnia [...] sierpnia 2014 r. organ powołał treść art. 73 k.p.a., który stanowi, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1). Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Ponadto strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Zasadnicza różnica unormowań zawartych w omawianym przepisie polega na tym, że art. 73 § 1 k.p.a. przyznający stronie, obok możliwości przeglądania akt także prawo sporządzania z nich notatek i odpisów, pozostawia jej uprawnienia do własnej realizacji, zaś rola organu administracji publicznej kończy się tu na zapewnieniu stronie możliwości skorzystania z tych uprawnień, w tym utrwalenia na własny użytek materiałów zawartych w aktach, bez żadnych ograniczeń. Natomiast, na podstawie art. 73 § 2 k.p.a., strona może domagać się jedynie uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydanie jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów i to tylko wtedy, gdy uzasadni to swoim ważnym interesem. Organ wskazał, iż wykładnia literalna przepisu art. 73 § 1 k.p.a. nie pozostawia wątpliwości, że obowiązkiem organu jest jedynie umożliwić stronie wykonanie jej uprawnienia do zapoznania się z aktami sprawy, sporządzenia notatek i odpisów dokumentów, także z uwzględnieniem możliwości technicznych, jakimi dysponuje organ. Przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości wykonywania przez organ administracji publicznej kserokopii, czy też skanowania akt postępowania administracyjnego. Z kolei z unormowania zawartego w § 2 powołanego przepisu wynika, iż wskazane w nim uprawnienia strony przysługują o tyle, o ile jest to uzasadnione jej ważnym interesem. Ponadto z przepisu tego nie wynika obowiązek sporządzania przez organ administracyjny kserokopii akt administracyjnych lub ich odpisu i doręczenia ich stronie. Oznacza to, że stronie nie przysługuje prawo do żądania, aby organ administracji sporządził dowolnie określone przez stronę odpisy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i dostarczył je stronie. Organ zauważył, iż W. L. żądając wydania "kopii akt w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2008 r., zakończonej wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r." nie wykazał istnienia ważnego interesu strony przemawiającego za uwzględnieniem przedmiotowego żądania. Przy czym uzasadnienie istnienia ważnego interesu strony wyłącznie koniecznością posiadania uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych, czy to dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, czy to w celu ich wykorzystania w innych postępowaniach prawnych, jest niewystarczające. Żądając wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów należy jeszcze wykazać, że nie ma się samemu możliwości sporządzenia pożądanych odpisów z akt sprawy. Organ zaznaczył, iż w trakcie prowadzonego postępowania W. L. miał i nadal ma możliwość skorzystania z określonego w art. 73 § 1 i § 1a k.p.a. prawa wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów w lokalu organu administracji publicznej. Prawo to przysługuje wymienionemu również po zakończeniu postępowania. Odnosząc się natomiast do podniesionej przez funkcjonariusza kwestii, iż nie otrzymał zawiadomienia o wszczęciu nowego postępowania oraz zawiadomienia o prawie do zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonych w toku postępowania materiałów dowodowych, organ stwierdził, iż wymieniony pismem nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. został poinformowany o wszczęciu przez Komendanta Głównego Policji z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2008 r. Jednocześnie poinformowano funkcjonariusza, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 k.p.a. przysługuje mu prawo do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, oraz że może zapoznać się z aktami sprawy z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z treści art. 74 § 1 k.p.a., a także wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powyższym pismem funkcjonariusz zapoznał się w dniu [...] kwietnia 2012 r., natomiast w dniach [...], [...] i [...] maja 2012 r. skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i zapoznał się z aktami postępowania administracyjnego, a także sporządził ich fotokopie, co potwierdził pisemnie. Pismem z dnia 14 września 2014 r. W. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2014 r., zarzucając naruszenie art. 61 k.p.a. oraz art. 73 § 1 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie ww. postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2014 r., nie narusza prawa. Postępowanie zakończone wydaniem ww. postanowienia zostało zainicjowane wnioskiem W. L. z dnia [...] lipca 2014 r. o "wydanie kopii akt w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2008 r., zakończonej wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r.". Zatem w sprawie znalazł zastosowanie art. 73 k.p.a. regulujący zasady udostępniania akt stronie postępowania. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Ponadto strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Z kolei w myśl art. 74 § 1 k.p.a., przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2 k.p.a.). Z powyższego wynika, że w zakresie udostępniania stronie akt postępowania administracyjnego obowiązujące przepisy art. 73 k.p.a. regulują dwa odrębne stany faktyczno-prawne i związane z nimi obowiązki organu administracji publicznej oraz uprawnienia strony. Art. 73 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość korzystania z akt sprawy w celu zapoznania się z ich treścią przez strony. Jedną z form jest możliwość sporządzania odpisów, przy czym w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że odpisem mogą być kserokopie a organ administracji obowiązany jest zapewnić stronie techniczną możliwość samodzielnego sporządzania kopii (np. przez udostępnienie kserokopiarki), nie jest zaś zobligowany do ich wykonywania i dostarczania ich stronie. Jak podkreśla się w orzecznictwie, strona nie może domagać się w sposób wiążący dla organu udostępnienia jej akt sprawy poprzez sporządzenie przez organ kserokopii znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, czy poprzez sporządzenie kserokopii całości akt sprawy, ma jednak zabezpieczyć stronie możliwość wykonania odpisów (por.: wyroki NSA z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1806/12, z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 507/12, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak zatem zasadnie wskazał organ, powyższy przepis przyznający stronie, obok możliwości przeglądania akt, także prawo sporządzania z nich notatek i odpisów, pozostawia jej uprawnienia do własnej realizacji, zaś rola organu administracji polega na zapewnieniu stronie możliwości skorzystania z tych uprawnień, w tym utrwalenia na własny użytek materiałów zawartych w aktach. Odstępstwo od powyższej zasady dopuszczane jest wyłącznie w sytuacjach szczególnych, wyjątkowych: ze względu na stan zdrowia strony, ograniczone możliwości finansowe i związane z tym trudności w dotarciu do siedziby organu (por. wyroki NSA: z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 104/10, z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 693/10, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym z akt sprawy nie wynika, aby powyższe okoliczności zaistniały w niniejszej sprawie. Odmiennemu celowi służy natomiast uprawnienie dla strony zakreślone art. 73 § 2 k.p.a. Wskazuje się w tym przepisie na możliwość uzyskania uwierzytelnionych kopii lub odpisów z akt sprawy (poprzez uwierzytelnienie przez organ lub wydanie dokumentu uwierzytelnionego). Prawo żądania uwierzytelnionej kopii zostało uzależnione przez prawodawcę od posiadania w tym przez stronę ważnego interesu. Dla prawidłowej oceny czy taki interes może w danym przypadku występować, kluczowe znaczenie ma wskazanie celu, jakiemu służy instytucja uwierzytelniania dokumentów. Jak wynika z prostego zestawienia treści art. 33 § 3 i art. 76a § 2 i 3 k.p.a. prawodawca stosuje w Kodeksie zamiennie pojęcie uwierzytelniania oraz poświadczenia za zgodność z oryginałem. Nie ma to jednak znaczenia z punktu widzenia celu instytucji poświadczenia za zgodność – uwierzytelniania. Służy ona umożliwieniu posługiwania się kopiami dokumentów w określonych celach, gdy jest to potrzebne z punktu widzenia podmiotu, któremu kopia dokumentu miałaby być przedkładana czy wyłącznie okazywana, jako zgodna z autentycznym (np. zawartym w aktach określonej sprawy administracyjnej). Może być to potrzebne stronie np., gdy równocześnie toczą się inne postępowania (sądowe, administracyjne), gdzie przedłożenie dokumentu może być zasadne, czy w stosunkach cywilnoprawnych (np. potwierdzenia określonej okoliczności dla uzyskania gwarancji bankowej itp.). Uwierzytelnienie nie służy natomiast utwierdzeniu samej strony w przekonaniu, że dostarczone na jej żądanie, a uprzednio sprowadzone przez organ administracji kopie dokumentów, są w istocie zgodne z zawartymi w aktach oryginałami. Stąd, jeżeli wolą strony jest wyłącznie wykorzystywanie kopii określonych dokumentów w ramach konkretnego postępowania, gdzie ich oryginały znajdują się w aktach sprawy, nie może mieć ona żadnego interesu w żądaniu ich uwierzytelnienia. Skarżący, żądając wydania przez organ kopii akt przedmiotowej sprawy administracyjnej, nie wykazał istnienia ważnego interesu strony przemawiającego za uwzględnieniem przedmiotowego żądania. Nie wykazał również, że sam nie miał możliwości sporządzenia wnioskowanych kopii dokumentów z akt sprawy. Jak wynika z akt przedmiotowego postępowania, co zaznaczył organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, skarżący miał możliwość skorzystania z określonego w art. 73 § 1 i § 1a k.p.a. prawa wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów w lokalu organu administracji publicznej. Z uprawnienia tego skorzystał w dniach [...], [...] i [...] maja 2012 r. sporządzając m.in. fotokopie z akt postępowania. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia uprawnień strony określonych w ww. przepisach. Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 61 k.p.a. wskazać należy, że kwestia ta wykracza poza przedmiot postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem. Wskazać jednak należy, że skarżący pismem nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. został poinformowany o wszczęciu przez Komendanta Głównego Policji z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2008 r. Jednocześnie poinformowano funkcjonariusza, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 k.p.a. przysługuje mu prawo do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, oraz że może zapoznać się z aktami sprawy, a także wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.