II SA/Wa 1739/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant ref. stażysta Paulina Lichowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi C.Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2018 r, nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę Minister Sprawa Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno – Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132 z późn. zm.), w dniu [...] lipca 2018 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił wyłączenia stosowania wobec C. Z. art. 15c, art. 22a i art. 24a powyżej określonej ustawy. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że ww. w dniu [...] czerwca 2017 r. złożył wniosek o zastosowanie wobec niego art. 8a przedmiotowej ustawy. Na podstawie tego przepisu minister, właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24. Określone w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Przesłanka krótkotrwałości musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Przesłanka ta powinna zostać oceniona w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany czas może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniany abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym i trudno określić jego przybliżona definicję, ale stosują wykładnie językową należy przyjąć, że jest to pojęcie tożsame z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Przesłanka rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Stosując wykładnie językową przesłankę tę należy definiować jako sumiennie, solidnie i dokładne wykonywanie pracy – przyjętych na siebie obowiązków. Natomiast zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby, a zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że C. Z. pełnił na rzecz totalitarnego państwa przez okres 7 lat i 10 miesięcy, a całkowity okres służby wynosił 27 lat, 5 miesięcy i 10 dni, czyli ok. 30% całego okresu służby. W ocenie organu okres ten nie może zostać oceniony jak krótkotrwały. Z materiału tego wynika również, że ww. po dniu 12 września 1989 r. zarówno był wyróżniany, jak również 9 – krotnie wnioskowano o obniżenie mu dodatku służbowego w związku z niewłaściwym wykonywaniem zadań służbowych. Ponadto brak jest jakichkolwiek dowodów na przyjęcie, że pełniona służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji C. Z. nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zarówno jego postawa i osiągnięcia w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, w ocenie Ministra nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnienia wynikającego z art. 8a przedmiotowej ustawy. C. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2018 r. zarzucając, że do jej wydania doszło w warunkach naruszenia następujących przepisów: 1. art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz niedokładne wyjaśnienie sprawy co skutkowało błędną jego ocenę, a w konsekwencji przekroczeniem granic uznania administracyjnego i przyjęciem, iż w sprawie nie został spełnione przesłanki z art. 8a z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno – Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin; 2. art. 7 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie wyjaśnia, z jakich przyczyn organ odmówił wiarygodności dowodom takim jak informacja z Instytutu Pamięci Narodowej, pismo Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] października 2017 r., oraz dokumentom z akt osobowych skarżącego, które to dokumenty wskazują, iż skarżący wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. w sposób rzetelny, a które to uchybienie powoduje, iż organ przekroczył swobodna ocenę dowodów i w sposób arbitralny, nieznajdujących oparcia w zebranym materiale dowodowym uznał, iż skarżący nie pełnił rzetelnie służby po 12 września 1898 r. oraz iz służba ta nie miała charakteru krótkotrwałego; 3. art. 8 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z § 6 w zw. z § 10 załącznika do rozporządzenia Prezesa rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania tak samo sprawy przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, co w niniejszej sprawie przejawiało się przyjęciem, iż skarżący należał do Zwiadu Wojsk Ochrony Pogranicza, w sytuacji gdy pomimo tożsamego sformułowania znajdującego się w uprzednio obowiązującej ustawie emerytalnej oraz w art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnieniu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944 – 1990 oraz treści tych dokumentów, skarżący nie został uznany za funkcjonariusza Zwiadu Wojsk Ochrony Pogranicza, co narusza zasadę praworządności; 4. art. 2, art. 3, art. 30, art. 32 ust. 1 w zw. z art 64 ust. 1 i 2 oraz art. 67, art. 47 w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2, art. 42 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2, art. 8, art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez ich niezastosowanie; 5. art. 8a przedmiotowej ustawy w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez jego błędna wykładnię w zakresie przesłanek w nim określonych; 6. art. 13b przedmiotowej ustawy w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez błędną wykładnię pojęcia służba na rzecz totalitarnego państwa. Pełnomocnik skarżącego podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do wydania decyzji uwzględniającej wniosek skarżącego o wyłączenie stosowania względem niego art. 15c oraz art. 22 przedmiotowej ustawy oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na wstępie podać należy, że w ustawie z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270) zostały zawarte przepisy umożliwiające obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy pełnili taką służbę Zgodnie13b ust. 1 powyżej powołanej ustawy, za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w niżej wymienionych cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach: (...). Natomiast zgodnie art. 8a. 1. przedmiotowej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. 2. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24. Określone w przytoczonym przepisie w ust. 1 przesłanki muszą być spełnione łącznie. Z akt sprawy wynika, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 7 lat i 10 miesięcy. Należy zgodzić się z organem, że ten okres nie można uznać za krótkotrwały. W tym stanie rzeczy nawet w przypadku uznania, że przesłanka określona w art. 8a pkt 2 przedmiotowej ustawy (rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia) została przez skarżącego spełniona, to i tak wobec nie spełnienia przesłanki określonej w pkt 1 tego przepisu decyzja organu nie mogłaby być inna. Ponadto i co należy pokreślić organ prawidłowo ocenił, iż sprawa skarżącego nie należy do "szczególnie uzasadnionego przypadku" i w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdzenie to jest prawidłowe, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymania przez funkcjonariusza odznaczeń i listów z podziękowaniami nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku o jakim mowa w art. 8a przedmiotowej ustawy. Zdaniem Sądu, szczególnie uzasadniony przypadek to przypadek o charakterze wyjątkowym, nadzwyczajnym. Samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż jest to obowiązek każdego funkcjonariusza. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie skarżący, nie wykazał, żeby w przebiegu jego służby zaistniało szczególne zdarzenie o charakterze wyjątkowym, które wyróżniałoby go na tle innych funkcjonariuszy i pozwoliło na uznanie, że w jego sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek". W ocenie Sądu, organ prawidłowo zatem uznał, że brak jest możliwości zastosowania wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a przedmiotowej ustawy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze zasadne jest przytoczenie treści art. 13c powoływanej ustawy, który stanowi, że za służbę na rzecz totalitarnego państwa nie uznaje się służby w rozumieniu art. 13b: 1) która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.; 2) której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony. Przepis ten jednoznacznie przesądza, że tylko w tych dwóch przypadkach można uznać, że pełniona służba nie była służbą na rzecz totalitarnego państwa. Oznacza to, że podnoszonych w tym zakresie przez skarżącego argumentów nie można było uznać za zasadne. Wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżącego organ dokonał prawidłowej wykładni art. 8a i art. 13b przedmiotowej ustawy. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wskazanych w skardze. Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę nie odniósł się do zarzutów skargi dotyczących niekonstytucyjności przepisów regulujących mechanizm obniżenia świadczeń emerytalnych, ponieważ w tym zakresie właściwy jest sąd powszechny. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja odmawiająca wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej jest zgodna z prawem, a zarzuty skargi okazały się niezasadne. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.