II SA/Wa 174/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spraw.), Asesor WSA Sławomir Antoniuk, Protokolant Łukasz Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] października 2006 r. 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] października 2006 r. nr [...], którą to decyzją, na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach, z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.), odmówił przyznania Z. C. świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że świadczenie takie może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ wyjaśnił, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Prezes Zakładu stwierdził, że renta w drodze wyjątku nie może zostać przyznana wnioskodawcy, gdyż w sprawie brak szczególnych okoliczności, które uzasadniałyby możliwość jej przyznania. Wskazał, że w ubezpieczeniu wnioskującego o świadczenie występuje przerwa w ubezpieczeniu wynosząca 6 lat 10 miesięcy i 16 dni w okresie od 16 grudnia 1998 r. do 31 października 2005 r. oraz że we wskazanym okresie nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy, a zatem nie istniały obiektywne, niezależne okoliczności uniemożliwiające aktywność zawodową. Organ podał, że całkowita niezdolność do pracy została stwierdzona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] czerwca 2006 r. Stwierdził, iż skarżący nie przedstawił dowodów świadczących o obiektywnych trudnościach w podjęciu pracy oraz że fakt bycia osobą bezrobotną nie odzwierciedla aktywności w jej poszukiwaniu. Wskazał, że na przestrzeni 57 lat życia Z. C. posiada udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 25 lat 10 miesięcy i 24 dni. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Z. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W jej uzasadnieniu skarżący podniósł, iż przez długi okres był zarejestrowany jako bezrobotny poszukujący pracy oraz że nigdy nie otrzymał z urzędu pracy żadnej propozycji zatrudnienia. Twierdził, że czuje się pokrzywdzony decyzją Prezesa ZUS, bowiem jest całkowicie niezdolny do pracy ze względu na stan zdrowia i nie ma środków na utrzymanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Ustalenie ich istnienia musi jednak nastąpić w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego. Okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie zostały należycie zbadane i rozważone. Zaskarżona decyzja została podjęta przy błędnej ocenie stanu faktycznego oraz bez wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ oparł bowiem swoje rozstrzygnięcie na braku szczególnych okoliczności, których wystąpienie mogłoby uzasadniać fakt nienabycia przez Z. C. do świadczenia w zwykłym trybie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA 306/00), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. W ocenie Prezesa Zakładu, fakt uznania skarżącego za całkowicie niezdolnego do pracy dopiero [...] czerwca 2006 r. kiedy, jak sam organ podkreśla, "trudno było ustalić datę powstania całkowitej niezdolności do pracy", nie pozwala przyjąć, że skarżący nie nabył uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy wskutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, zaś przerwa w ubezpieczeniu bez wskazania wiarygodnych przyczyn bezczynności zawodowej nie mieści się w pojęciu szczególnych okoliczności. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić, albowiem nie można interpretować art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej mogą być usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r. sygn. akt II SA 3594/02, Lex nr 142639). Organ, prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie, nie wziął pod uwagę trudności w znalezieniu zatrudnienia z uwagi na wysokie bezrobocie w regionie, wiek skarżącego. Jakkolwiek, co do zasady sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, na co wskazywał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, tym niemniej w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, gdy mamy do czynienia z osobą w zaawansowanym wieku, jak w przypadku skarżącego (57 lat) i mającą ponadto problemy zdrowotne. Jej konkurencyjność na rynku pracy jest przecież dużo mniejsza niż osób młodych i zdrowych. Zauważyć również należy, iż choroba skarżącego ([...]) niewątpliwie była długotrwałym procesem, a zatem faktyczna niezdolność do pracy powstała przed datą stwierdzenia całkowitej niezdolności do pracy. Z. C., mając 57 lat, legitymuje się ponad 25-letnim okresem ubezpieczeniowym. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pominął fakt adekwatności wieku skarżącego do jego okresu ubezpieczeniowego. Skarżący, posiadając ponad 25-letni staż ubezpieczeniowy, "wypracował" niejako prawo do ekwiwalentu ze strony instytucji ubezpieczeniowej. Doniosłość problematyki rozmiaru stażu ubezpieczeniowego dostrzegł sam ustawodawca w przepisie art. 57 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, odstępując od wymogów określających okresy powstania niezdolności do pracy oraz od wymogu powstania jej nie później niż w ciągu 18 miesięcy od ustania tych okresów, w stosunku do ubezpieczonych, którzy udowodnili okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiet lub 25 lat dla mężczyzn. Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 23 marca 2006 r. (I UZP 5/2005, OSNP 2006/19-20, poz. 305) stwierdził, że: "Renta z tytułu niezdolności do pracy przysługuje ubezpieczonemu, który udowodnił okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiety i 25 lat dla mężczyzny oraz jest całkowicie niezdolny do pracy (art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), bez potrzeby wykazywania przewidzianego w art. 58 ust. 2 tej ustawy pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego przypadającego w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy". W jej uzasadnieniu Sąd Najwyższy odwołał się do sprawiedliwościowego aspektu inicjatywy ustawodawczej, dotyczącej zmiany art. 57, polegającej na przeniesieniu sytuacji osób z długim stażem ubezpieczeniowym i całkowicie niezdolnych do pracy ze statusu ubiegających się o świadczenie przyznawane na zasadzie wyjątku, na podstawie uznania Prezesa ZUS, do statusu osób mających prawo podmiotowe do renty. Co prawda zarówno art. 57, jak i 58 ustawy emerytalnej dotyczą rent przyznawanych na zasadach ogólnych, tym niemniej dokonana przez Sąd Najwyższy wykładnia stanowi generalną wskazówkę, możliwą do zastosowania także w odniesieniu do rent przyznawanych w drodze wyjątku, a to w szczególności ze względu na podnoszony przez Sąd Najwyższy sprawiedliwościowy aspekt zmian przepisów w zakresie rent z tytułu niezdolności do pracy, który należy brać pod uwagę również w odniesieniu do rent w drodze wyjątku. Nie można było też zgodzić się z Prezesem ZUS, że skarżący posiada niezbędne środki utrzymania, skoro jego łączny miesięczny dochód jest niższy od kwoty najniższej emerytury. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ZUS. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.