II SA/Wa 174/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spraw.) Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] przedmiocie odmowy przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oddala skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego w W. Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] października 2010 r. nr [...], którą to decyzją odmówiono J.K. prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...], położonym w W. przy ul. [...]. Jako postawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 29 w zw. z art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm.). W motywach uzasadnienia organ wyjaśnił, że z dniem 1 lipca 2010 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP dokonana ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143). Zgodnie z art. 18 tejże ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy najmu stosuje się przepisy ustawy zmienionej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Wskazał, że w związku z przepisami przejściowymi, podstawę materialnoprawną decyzji stanowi art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych RP (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. W dalszych motywach uzasadnienia organ podał, że stosownie do art. 29 omawianej ustawy, warunkiem prawnej dopuszczalności przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym jest spełnienie dwóch wskazanych przez ustawodawcę przesłanek: wyjątkowości sytuacji oraz zgody Ministra Obrony Narodowej. Ze względu na brak sprecyzowanego określenia w omawianym przepisie, na czym polegać ma "wyjątkowość sytuacji" należy uznać, że dyrektor oddziału regionalnego Agencji podejmuje rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego w granicach obowiązującego prawa. Zakres uznania administracyjnego nie jest sferą dowolności działania organu, dlatego też dyrektor oddziału regionalnego Agencji, rozpatrując wniosek strony – złożony w trybie art. 29 powołanej ustawy – zobowiązany jest odnieść się do podanych przez stronę okoliczności indywidualnych, na których opiera przekonanie, że znajduje się w sytuacji wyjątkowej i wywodzi dla siebie określone skutki prawne, tj. wydanie decyzji. Organ wskazał, że sytuacji wyjątkowej należy upatrywać w takich stanach i zdarzeniach, które w sposób oczywisty odbiegają od ogólnie akceptowanej normy. Chodzi tu o takie okoliczności, jak np.: ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt. I OSK 1519/07). Podał, że J.K. od dnia [...] kwietnia 1992 r. zatrudniona jest na stanowisku [...] w Wojskowym Instytucie [...] w W. Dochód jaki z tego tytułu osiąga wynosi 2108,63 zł netto. Z wyroku rozwodowego wynika, iż ojciec małoletniej córki – P.K., zobowiązany jest do utrzymania córki w wysokości 500 zł miesięcznie. Córka Z.K. jest uczennicą drugiej klasy [...] w W. Zgodnie z przedłożonym zaświadczeniem lekarskim z dnia [...] kwietnia 2010 r. Z.K. pozostaje pod stałą opieką lekarską z powodu [...]. Jak podnosi zainteresowana, jej córka leczy się także okresowo na [...]. Okresy leczenia są zróżnicowane – trwają od 2 miesięcy do pół roku. Z.K. przyjmuje kurację [...]. Organ uznał, że sytuacja, w jakiej znajduje się zainteresowana może stwarzać trudności w zapewnieniu odpowiednich warunków mieszkalnych, jednakże celem art. 29 ustawy nie było ustanowienie podstawy do pomocy o charakterze wyłącznie socjalnym dla tych osób, które nie mają prawa do swojego lokalu, czy domu. Brak innego mieszkania oraz fakt, że J.K. jest pracownikiem Wojskowego Instytutu [...] w W., także nie czynią jej sprawy wyjątkową. Organ stwierdził, że jej zaangażowanie w pracę zasługuje na uznanie, jednak instytucja przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na podstawie art. 29 powoływanej ustawy, nie jest zamiennikiem przyznania lokalu socjalnego osobom związanym z resortem obrony narodowej, które nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Realizacją takich potrzeb zajmują się właściwe organy samorządu terytorialnego, ponieważ gminom – w przeciwieństwie do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej – ustawodawca przyznał środki na realizację zadań w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób o niskich dochodach. Oznacza to, że wnioskodawczyni może ubiegać się o przydział lokalu mieszkalnego z zasobów gminy (wyrok NSA z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt. I OSK 1519/07). Organ wskazał też, że wszelkie działania Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w przedmiocie gospodarowania znajdującymi się w jej zasobie lokalami powinny być podporządkowane realizacji ustawowych uprawnień żołnierzy zawodowych, pełniących służbę wojskową. Zatem w pierwszej kolejności, na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, uprawnieni do przydziału lokalu mieszkalnego są żołnierze (wyroki WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 747/06 i z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/WA 1041/06). Ewentualna realizacja wniosków w trybie art. 29 cytowanej ustawy, zgodnie z żądaniem strony, nie może odbywać się kosztem żołnierzy, którzy oczekują na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w miejscu pełnienia służby. Organ wskazał, że w chwili obecnej w garnizonie [...] występują niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych. Na liście oczekujących na przydział mieszkania z zasobów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest 1509 żołnierzy zawodowych służby stałej z rodzinami i samotnych oraz 2172 żołnierzy służby terminowej. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.K. do tutejszego Sądu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, podniosła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm.), poprzez błędne ustalenie, iż nie zaszła wyjątkowa sytuacja, uzasadniająca przyznanie jej prawa zamieszkiwania w lokalu nr [...] przy ulicy [...] w W., 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 wskazanej wyżej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez jego błędną wykładnię przez uznanie, iż wniosek skarżącej nie może zostać uwzględniony pozytywnie ze względu na niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych w garnizonie [...] i potrzebę ich realizacji, 3. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wybiórcze potraktowanie materiału dowodowego i nieodniesienie się do stanu zdrowia córki skarżącej i jego oceny w kontekście zaistnienia wyjątkowej sytuacji, określonej w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, 4. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wydanie dwóch całkowicie odmiennych decyzji, których adresatem była skarżąca, w oparciu o taki sam stan faktyczny i prawny. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż od 1992 r. jest zatrudniona na stanowisku [...] w Wojskowym Instytucie [...] w W., że jest cenionym pracownikiem od 18 lat. Podkreśliła, iż dochód 2931,63 zł brutto w związku z faktem, iż jest rozwiedziona i sama wychowuje małoletnią córkę, a ojciec małoletniej nie płaci regularnie alimentów, nie pozwala jej na zakup bądź wynajem mieszkania na wolnym rynku. Nadto wskazała, że w oparciu o ten sam stan faktyczny i prawny organ wydał w 2005 r., a następnie 2010 r. odmienne decyzje, albowiem decyzją z dnia [...] maja 2005 r. przyznano jej czasowo prawo zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu. Skarżąca nie zgodziła się też z poglądem organu, że warunkiem wydania decyzji pozytywnej w trybie art. 29 ustawy, jest uprzednie zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Powołany przepis uzależnia możliwości wydania pozytywnej dla strony decyzji od zaistnienia łącznie dwóch przesłanek, tj. wykazania przez stronę wyjątkowej sytuacji, w której się znalazła oraz wyrażenia zgody na wydanie takiej decyzji przez Ministra Obrony Narodowej. Stwierdzić należy, że decyzja wydana na podstawie art. 29 ww. ustawy ma charakter uznaniowy. Wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może nosić cech dowolności czy arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, zaś ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00). Podkreślić należy, że na osobie składającej wniosek o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, pozostającym w zasobie mieszkaniowym WAM, w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ciąży obowiązek wykazania, że znajduje się ona w "sytuacji wyjątkowej". Wprawdzie powołana ustawa nie definiuje wskazanego pojęcia, lecz jak słusznie zauważa Prezes WAM, "sytuacji wyjątkowej" należy upatrywać w takich stanach, zdarzeniach, które w sposób oczywisty odbiegają od ogólnie akceptowanej normy. Tak więc "wyjątkowość", w rozumieniu powołanego przepisu, powinna się wiązać ze szczególną sytuacją, w której znalazł się wnioskodawca. Wprowadzając możliwość wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, w trybie ww. przepisu, ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem "sytuacji wyjątkowej", czego skutkiem jest przeniesienie na organ administracji obowiązku wypełnienia hipotezy normy prawnej konkretną treścią. Organ stosujący prawo dokonuje zatem wyboru pewnych kryteriów, które bierze pod uwagę przy ocenie, czy występuje przypadek uzasadniający wydanie (wnioskowanej przez stronę) decyzji. Oznacza to, iż ustawodawca ocenę, czy sytuacja strony nosi znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku, pozostawił uprawnionemu organowi. W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie właściwie oceniły sytuację, w jakiej znalazła się skarżąca, zasadnie odmawiając jej cech wyjątkowości. Nie zasługuje bowiem na akceptację pogląd prezentowany przez skarżącą, że znajduje się ona w sytuacji wyjątkowej. Podkreślenia wymaga, że nadrzędnym ustawowym celem organów wojskowych jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych w miejscowości, w której pełnią oni służbę wojskową, zaś wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innym podmiotom stanowi odstępstwo od tej reguły i może być realizowane tylko w sytuacji wyjątkowej. Adresatami decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym z zasobów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej winy być osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, znaczne zasługi, wymagają zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych, swoistej opieki organu WAM. Okoliczności, na które powołała się skarżąca w toku postępowania administracyjnego, nie dają podstaw do zakwalifikowania ich jako "sytuacji wyjątkowej". To, że skarżąca posiada dochód brutto w wysokości 2931,63 zł miesięcznie i ma na utrzymaniu małoletnią córkę, nie oznacza, że znalazła się w sytuacji wyjątkowej, w rozumieniu art. 29 cytowanej ustawy. W tym miejscu przywołać należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1519/07, w którym Sąd podkreślił, że adresatem decyzji o prawie do lokalu mieszkalnego, na podstawie art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, są osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, takie jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, znaczne zasługi zmarłego żołnierza uprawnionego do lokalu, wymagają swoistej opieki organu WAM w postaci zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. Nie ulega wątpliwości, że skarżącej nie można zakwalifikować do tak określonego kręgu osób. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.