II SA/Wa 1749/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung, Eugeniusz Wasilewski, , , Protokolant Joanna Głowala, starszy sekretarz sądowy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. N. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia rozkazów personalnych dotyczących przysługiwania dodatków za znajomość języków obcych - oddala skargę - Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej jako Szef ABW) rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr 3221, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy własny rozkaz personalny z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] wygaszający rozkazy personalne z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], z dnia [...] września 2006 r. nr [...] i z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] przyznające por. M. N. dodatek za znajomość języka angielskiego, arabskiego, rosyjskiego i francuskiego. W uzasadnieniu powyższego rozkazu personalnego Szef ABW podniósł, iż rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2012 r. stwierdził, na podstawie art. 162 § 1 k.p.a., wygaśnięcie rozkazu personalnego przyznającego dodatek za znajomość języków: angielskiego, arabskiego, rosyjskiego i francuskiego przysługujących funkcjonariuszowi zgodnie z obowiązującymi dotychczas przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy ABW (Dz. U. nr 172, poz.1408 ze zm.). Funkcjonariusz wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012 r. wystąpił do Szefa ABW o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2012 r. Szef ABW w rozstrzygnięciu z dnia [...] sierpnia 2012 r. wskazał, iż w stanie faktycznym sprawy organ administracji publicznej był zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. albowiem, z uwagi na wygaśnięcie prawa do dodatku za znajomość języka obcego, decyzja przyznająca dodatek za znajomość języka obcego, stała się bezprzedmiotowa. Stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje wprost przepis prawa, bowiem w dniu 5 maja 2012 r. weszło w życie rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. (Dz. U z 2012 r. poz. 433), które zmieniło przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. nr 172, poz. 1408 ze zm.). Zgodnie z treścią § 2 rozporządzenia zmieniającego, prawo do dodatku za znajomość języka obcego, przyznane na podstawie dotychczasowych przepisów, wygasa z dniem wejścia w życie tego rozporządzenia. W świetle zaś § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego, na Szefie ABW ciąży obowiązek wydania decyzji administracyjnej, w formie rozkazu personalnego, o wygaśnięciu dotychczasowych decyzji o przyznaniu dodatku za znajomość języka obcego. Zatem Szef ABW zobligowany został do wykonania woli normodawcy wynikającej z treści § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego, bowiem jako organ administracji państwowej ma on obowiązek działania w granicach i na podstawie prawa, zgodnie z zasadą legalizmu wywodzącą się z normy konstytucyjnej tj. art. 7 i potwierdzonej w art. 6 k.p.a. Powyższe zasady oznaczają, że organ nie może odstępować od stosowania przepisów ustawowych lub aktów wykonawczych, powołując się bezpośrednio na postanowienia Konstytucji. Nie jest on także uprawniony do rozstrzygania w sprawie zgodności z Konstytucją aktów normatywnych i do odmowy zastosowania obowiązującego przepisu uznając jego niekonstytucyjność. Szef ABW przyjął zatem, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe, a organ ABW był zobligowany do ścisłego stosowania przepisów prawa i wykonania nałożonego na niego obowiązku tj. wydania rozkazu personalnego o wygaśnięciu rozkazów przyznających dodatek za znajomość języków obcych, czym wypełnił obowiązek wynikający z przepisu rozporządzenia zmieniającego. Odnosząc się, do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Szef ABW stwierdził m.in., iż nie badał sytuacji materialnej funkcjonariusza, ani wysokości przyszłego świadczenia emerytalnego, co postulowała strona, jak również nie kwestionował posiadanych kwalifikacji zawodowych lub umiejętności lingwistycznych, a treść zaskarżonego rozkazu sankcjonował wyłącznie stan prawny, który zaistniał z dniem 5 maja 2012 r. tj. po wejściu w życie nowelizacji rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy ABW. Odpowiadając zaś na zarzut nieumożliwienia wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów organ nadmienił, że kwestionowana decyzja ma charakter deklaratoryjny. Decyzje deklaratoryjne nie kreują nowych stanów prawnych a jedynie stwierdzają ich istnienie, w czym zbliżają się do zaświadczeń. Powyższa decyzja wynikała z rozporządzenia wprowadzającego nowe regulacje, które są podstawą wydania decyzji. Decyzja Szefa ABW z dnia [...] sierpnia 2012 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnioskując o uchylenie zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji skarżący podniósł zarzut: 1. rażącego naruszenia art. 9 i art. 10 k.p.a., 2. rażącego naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., 3. rażącego naruszenia § 2 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy wiązało to się z nadużyciem tego prawa, co jest niezgodne z art. 5 k.c., 4. rażącego naruszenia art. 119 ust. 2 i art. 120 ustawy o ABW i AW, poprzez nieuwzględnienie ustawowego "stałego charakteru" raz przyznanych dodatków językowych, a także rażące naruszenie zasady interpretatio retro non agit, 5. rażącego naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez wygaszenie w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów prawa do dodatków za znajomość języków obcych bez delegacji ustawowej; 6. rażącego naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady zakazu wprowadzania przez rozporządzenie wykonawcze nowych przepisów materialnoprawnych; 7. naruszenia art. 2 Konstytucji RP (zasady sprawiedliwości społecznej), poprzez naruszenie zasady ochrony praw nabytych, w tym uprawnień emerytalnych; 8. naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zasady równości obywateli wobec prawa i równego traktowania przez władze publicznej, 9. naruszenia art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, zasady zakazu dyskryminacji. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła m.in., iż decyzja stwierdzająca wygaśnięcie posiadanych przez skarżącego dodatków za znajomość języków obcych została wydana z naruszeniem art. 9 i 10 k.p.a., albowiem przed jej wydaniem nie umożliwiono skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, nie umożliwiono zapoznanie się z aktami sprawy. Nadto brak wiedzy funkcjonariuszy o planowaniu wygaszenia dodatków stałych, (brak informacji do dnia [...] marca 2012 r. w Biuletynie Informacji Publicznej ABW o procesie konsultacji zmian przepisów dotyczących dodatków za znajomość języków) uniemożliwił skarżącemu skorzystanie z prawa do emerytury na korzystniejszych zasadach. W momencie otrzymania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie dodatków uposażenie funkcjonariusza już uległo faktycznemu obniżeniu. W czasie podejmowania przez skarżącego służby w ABW w grudniu 2005 r. był on wielokrotnie zapewniany przez funkcjonariuszy Biura Kadr, że w skład jego stałego wynagrodzenia wchodzić będzie uposażenie zasadnicze oraz dodatki stałe za ówczesną jego znajomość języków (arabskiego i angielskiego), i na tej podstawie deklarowano mu ogólną kwotę wynagrodzenia, na podstawie której podjął on decyzję o wstąpieniu do służby. Organ działając w świetle art. 9 k.p.a. powinien zaś poinformować skarżącego o arbitralności oraz subiektywnej zmienności faktu posiadania dodatków stałych za języki, wynikającej z zaistniałej obecnie sytuacji prawnej. Odnośnie zarzutu rażącego naruszenia przez organ § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego skarżący podkreślił, iż choć Szef ABW miał podstawę prawną do podjęcia kwestionowanej decyzji, nie miał prawa jej zastosować w przypadku skarżącego, albowiem w 2010 r. Biuro Finansów ABW wystawiło mu na potrzeby uzyskania zdolności kredytowej do wieloletniego kredytu hipotecznego zaświadczenie, w którym w podanej kwocie wynagrodzenia stałego uwzględniono kwoty dodatków stałych za znajomość języków obcych. W takiej sytuacji wydanie przez organ rozkazu personalnego stwierdzającego wygaśnięcie decyzji przyznających te dodatki, było nadużyciem przyznanego organowi prawa i jako sprzeczne z zasadami współżycia społecznego stanowiło naruszenie zasady podanej w art. 5 k.c. Zdaniem skarżącego Prezes Rady Ministrów przekroczył swoje kompetencje, ponieważ ustawa o ABW i AW nie daje delegacji do wygaszenia dodatków o charakterze stałym, co wyraźnie określił ustawodawca w art. 119 i 120 powołanej ustawy. Prowadzi to do sytuacji, w której organ wykonawczy, na podstawie tej samej delegacji ustawowej, raz przyznaje określone dodatki stałe za szczególne kwalifikacje, aby następnie arbitralnie je wygasić, korzystając przy tym z dowolnego uchylenia danego przepisu, a następnie wykazania bezprzedmiotowości wymaganej przez art. 162 § 1 k.p.a. Takie postępowanie stanowi naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej, wyrażonej w art. 16 k.p.a., jak też szeregu gwarancji konstytucyjnych wskazanych w skardze. W odpowiedzi na skargę Szef ABW wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z przytoczonego powyżej przepisu wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., Warszawa 2009, str. 861 i nast.). Natomiast bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek, (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2012 r., s. 668 i nast., wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. I OSK 2263/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Szef ABW stwierdził, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., wygaśnięcie rozkazów personalnych przyznających skarżącemu dodatki za znajomość języków obcych, wskazując, że uprawnienie to uregulowane w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. nr 172, poz. 1408) zostało wygaszone, poprzez § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. poz. 433) z dniem 5 maja 2012 r. Zgodnie z jego treścią, prawo do dodatku za znajomość języka obcego przyznane na podstawie dotychczasowych przepisów wygasa z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (§ 2 ust. 1). Stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowych decyzji o przyznaniu dodatku za znajomość języka obcego następuje w drodze decyzji administracyjnej w formie rozkazu personalnego (§ 2 ust. 2). Zatem w ocenie Sądu zaistniała okoliczność, na podstawie której należało uznać, że dotychczasowe decyzje przyznające skarżącemu dodatek za znajomość języków obcych stały się bezprzedmiotowe, zmienił się bowiem stan prawny - została uchylona podstawa prawna do przyznania przedmiotowego świadczenia, a jednocześnie stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazał przepis prawa cytowany powyżej § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 16 kwietnia 2012 r. Nie można stwierdzić, by Prezes Rady Ministrów wydając powyższe rozporządzenie z 16 kwietnia 2012 r., które zmieniło przepisy rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy ABW, wyszedł poza granice upoważnienia zawartego w art. 119 ust. 3 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 29, poz. 154 ze zm.), zgodnie z którym Prezes Rady Ministrów określił, w drodze rozporządzeń, odrębnie dla każdej Agencji, wysokość dodatków, o których mowa w ust. 1, zasady ich przyznawania i obniżania, sposób ich wypłaty oraz rodzaje dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby. Użyty tu zwrot "przyznawanie", winien być odczytywany jako uprawnienie Prezesa Rady Ministrów, do kształtowania ogółu okoliczności związanych z posiadaniem przez funkcjonariusza konkretnego dodatku, a zatem również uprawnienie do ukształtowania zasad cofania przedmiotowych dodatków. Wskazać należy, iż na uposażenie funkcjonariusza ABW, stosownie do art. 115 cytowanej ustawy składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia, które mogą ulegać zmianie. Rodzaje dodatków wymienia art. 119 ust 1 cytowanej ustawy: dodatek za stopień, dodatek służbowy oraz dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby. Natomiast wysokość dodatków, zasady ich przyznawania, sposób ich wypłaty oraz rodzaje dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby określa cytowane już rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy ABW. Z aktu tego, w brzmieniu sprzed 5 maja 2012 r., nie wynika, by dodatek za znajomość języków obcych miał charakter stały, tak jak wskazuje skarżący o charakterze prawa nabytego. Przepisy cytowanego rozporządzenia przyznawały bowiem owo uprawnienie ale jedynie w sytuacji spełnienia określonych wymogów - znajomości języka obcego, a także wskazywały czas na jaki jest ono przyznane (rok, 5 lat, bezterminowo). Gdyby natomiast dodatek ten miał mieć charakter prawa nabytego stałego, nie byłoby potrzeby określania okresu przyznania. Zatem stwierdzenie "bezterminowo" nie oznacza nabycia stałego prawa do przedmiotowego dodatku, ale raczej wskazuje bliżej nieokreślony czas, w którym dodatek ten przysługuje. Natomiast stwierdzenie w art. 119 ust. 2 cytowanej ustawy, że dodatkami do uposażenia o charakterze stałym są dodatki ustalone w stawkach miesięcznych, należy odnosić do stałości ich wysokości, a nie do stałości prawa do ich otrzymywania. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, Sąd uznał je za nietrafne. Organ, wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył wskazanych w skardze norm konstytucyjnych, jak również przepisów postępowania. W szczególności w kwestii zarzutu dotyczący naruszenia przez Szefa ABW art. 10 § 1 k.p.a. należy stwierdzić, iż nie jest on pozbawiony uzasadnionych podstaw. W istocie, organ nie wezwał strony do wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Jednak w cenie Sądu, wada tego rodzaju w niniejszej sprawie nie mogła mieć istotnego wpływu na jej końcowy wynik, albowiem w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepis art. 162 § 1 k.p.a. organ nie przeprowadza postępowania dowodowego, jak to czyni w postępowaniu orzekającym o przyznaniu prawa lub nałożeniu obowiązku na stronę, lecz bada decyzję pod kątem przesłanek określonych w powołanym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05 (publik. ONSA i WSA 2006/6/157) zawarł tezę, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Tego zaś strona skarżąca w niniejszej sprawie nie wykazała. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.