II SA/Wa 175/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Adam Lipiński, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia obowiązków służbowych uchyla zaskarżony rozkaz personalny Rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2017 roku Komendant Główny Straży Granicznej, działając na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1643 ze zm.) – J.K. - funkcjonariuszowi w służbie stałej z Komendy Głównej Straży Granicznej [...] (starszy specjalista [...], etat: [...]. w 09 (dziewiątej) grupie uposażenia zasadniczego, w I kategorii z mnożnikiem 1,941 kwoty bazowej, z dodatkiem służbowym przyznanym na czas nieokreślony w wysokości 822,70 zł), powierzył od dnia [...] grudnia 2017 roku do dnia [...] kwietnia 2018 roku obowiązki na stanowisku służbowym specjalisty Wydziału [...] Komendy Głównej Straży Granicznej. Kwota bazowa została określona w art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2017 z dnia 16 grudnia 2016 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 108 ze zm.) w Wysokości 1.523,29 zł. Rozkazowi niniejszemu nadał na podstawie art. 108 § 1 kpa rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, ze dyrektor Biura [...] Komendy Głównej Straży Granicznej wystąpił z wnioskiem o przedłużenie powierzenia ww. funkcjonariuszowi pełnienia obowiązków od dnia [...] grudnia 2017 r. na okres 4 miesięcy na stanowisku specjalisty Wydziału [...] Komendy Głównej Straży Granicznej. Przedmiotowe powierzenie obowiązków służbowych na wskazanym stanowisku następuje z uwagi na brak prawomocnego, aktualnego orzeczenia lekarskiego, które zmieniałoby zalecenia lekarskie wskazane w orzeczeniu nr [...] [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w W. z dnia [...] października 2016 r. W powyższym orzeczeniu komisja lekarska orzekła, że funkcjonariusz jest zdolny do służby w Straży Granicznej z ograniczeniem - funkcjonariusz jest czasowo niezdolny do służby na zajmowanym stanowisku - starszy specjalista Wydziału [...] Komendy Głównej Straży Granicznej. Ponadto komisja zleciła ponowne badanie komisyjne po upływie roku. Komendant Główny Straży Granicznej wyjaśnił dalej, ze po dokonaniu analizy przedmiotowego wniosku, w dniu [...] grudnia 2017 roku wyraził zgodę na powyższe.  Wskazał, ze zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w okresie powierzenia obowiązków funkcjonariuszowi przysługuje uposażenie stosownie do powierzonego stanowiska, lecz nie niższe od dotychczasowego. Od powyższego rozstrzygnięcia J.K. wywiódł skargę do tut. Sądu wnosząc o uchylenie kwestionowanego rozkazu, a w przypadku jego wygaśnięcia z mocy prawa uznania za nieważny z powodu sprzeczności z prawem. W uzasadnieniu skargi przyznał, ze rozstrzygnięcia organu SG w sprawach powierzenia obowiązków funkcjonariuszowi na innym stanowisku są oparte na uznaniowości organu a ich sądowoadministracyjna kontrola istotnie zubożona, ale możliwa. Wskazał, ze Sąd w wyroku sądu ll SA/Wa 563/08,w podobnej sprawie funkcjonariusza - strażaka Państwowej Straży Pożarnej, z uwzględnieniem prawa organu do jednostronnego i władczego kształtowania stosunku służbowego oraz dokonywania zmian sytuacji prawnej funkcjonariusza opierając się na kanonach dobrego rzemiosła sądowniczego obszernie przeanalizował działania organu w interesie publicznym i w odniesieniu do poszanowania prawa procesowego i materialnego podzielił rację strony. Na kanwie powyższego należałoby w ocenie skarżącego zwrócić również uwagę, że organ SG instytucję powierzenia obowiązków stosuje raczej do stanowisk wyższych (II SA/Wa 439/10) i w celu zapewnienia ważnego interesu służby, na której warunki funkcjonariusz się godzi, co nie oznacza że je bezgranicznie aprobuje, i w poczuciu krzywdy pomimo podporządkowania się woli organu wnosi o rewizję zapadłych rozstrzygnięć. Zdaniem skarżącego organ bezpodstawnie stworzył sytuacje prawną krzywdzącą skarżącego powierzając mu obowiązki na niższym stanowisku bowiem nie uwzględnił jego kwalifikacji i doświadczenia ani w opinii służbowej ani przy wyborze stanowiska wolnego od warunków, na podstawie których komisja lekarska ds. MSW w swoim orzeczeniu [...] orzekła o zdolności jego do służby w SG i niezdolności skarżącego do służby na zajmowanym stanowisku starszego specjalisty a po roku w wyniku badania kontrolnego wywołanego wnioskiem organu (bez udziału skarżącego) orzeczeniem [...] uznała skarżącego zdolnym do służby w SG i zdolnym do służby na zajmowanym stanowisku (bez jego dookreślenia specjalisty czy starszego specjalisty), co prawdopodobnie stało się powodem wniesienia przez organ odwołania od orzeczenia komisji. W odczuciu skarżącego organ SG nie zrealizował żadnego obowiązku w interesie publicznym a pomijając udział skarżącego w ustalaniu wniosku co do dalszego przebiegu służby w opinii służbowej czy wydania rozkazu o skierowaniu do komisji lekarskiej na badanie kontrolne stworzył przy udziale MSWiA (pismo dyrektora biura kadr MSW aprobujące działania w kierunku przeniesienia na niższe stanowisko z uwagi na stan zdrowia) dyskryminującą skarżącego sytuację prawną dążąc do uzyskania podstaw do przeniesienia skarżącego na niższe stanowisko służbowe z uwagi na stan zdrowia, nadużywając przy tym instytucji rygoru natychmiastowej wykonalności podjętej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w skarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art.1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należało, iż nie poddaje się ona kontroli instancyjnej. W świetle treści skarżonego rozstrzygnięcia, pierwszą kwestią wymagającą zbadania przez Sąd było ustalenie, czy skarżona decyzja zawiera wszelkie, wymagane prawem elementy. W myśl art.107 par.1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Paragraf 3 w/w przepisu precyzuje natomiast to, jak powinno wyglądać uzasadnienie decyzji. Winno ono w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ uzasadniając wydaną decyzję powinien więc odnieść się przede wszystkim do materiału dowodowego jaki zgromadził w trakcie trwania postępowania administracyjnego. Dotyczy to zarówno materiału dowodowego, na którym się oparł przy rozstrzyganiu, jak też materiału, któremu odmówił wiary. Po przedstawieniu zebranych dowodów, i wyjaśnieniu którym z nich dał wiarę a którym tej wiary odmówił i dlaczego, na organie wydającym decyzję ciąży obowiązek ustalenia stanu faktycznego, stanowiącego istotę badanej sprawy. W końcowej zaś fazie uzasadnienia, organ powinien przedstawić swoje wnioski, jakie wysnuł po zbadaniu dowodów zebranych w sprawie. Tak sporządzone uzasadnienie umożliwia stronie postępowania poznanie motywów działania organu, i zrozumienia wydanej decyzji. Dzięki poprawnie sporządzonemu uzasadnieniu również Sąd, w razie wniesienia skargi, ma możliwość zweryfikowania wydanego rozstrzygnięcia, i zbadania, czy organ wziął pod uwagę całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, oraz czy w sposób logiczny wyjaśnił swoje stanowisko. Nadto, biorąc pod uwagę fakt, że skarżona decyzja została wydana w ramach uznania administracyjnego, należało dodatkowo wyjaśnić tę problematykę, jako pozostającą w ścisłym związku ze sposobem uzasadniania takiej decyzji. Uznanie administracyjne oznacza zaś przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego, polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 K.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ocena, czy przy wydawaniu rozstrzygnięcia przez organ, doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Wskazać należy, iż zarówno pojęcia interesu społecznego jaki słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Z reguły interes indywidualny nie pokrywa się z interesem społecznym. Ustawodawca w art. 7 K.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) stwierdził, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej". Zagadnienie wyważenia słusznego interesu w sprawie jest niezmiernie trudne, albowiem opiera się na elementach ocennych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony. Sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizując określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, to jest czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 K.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie(patrz m.in. wyrok NSA wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 464/15). Powyższe cechy decyzji uznaniowej sprawiają więc, że jej uzasadnienie powinno być jeszcze wnikliwiej sporządzone, z uwzględnieniem w/w okoliczności. W świetle powyższego, odnosząc się do skarżonej decyzji uznać należało, iż nie spełnia ona wymogów wynikających z art.107 par.3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji nie zawiera bowiem elementów, o których mowa w w/powołanym przepisie jak też nie zawiera wytłumaczenia pozostałych przesłanek pozasystemowych i kryteriów słusznościowych czy celowościowych, charakterystycznych dla decyzji uznaniowej . Organ sporządzając uzasadnienie decyzji winien zaś w sposób wyjątkowo szczegółowy wyjaśnić nie tylko to, dlaczego nie powierzył stronie wykonywania obowiązków służbowych na dotychczasowym stanowisku (co uczynił przywołując treść orzeczenia Komisji Lekarskiej), ale winien także wytłumaczyć to, jakimi kryteriami kierował się przy powierzaniu stronie obowiązków służbowych na nowym stanowisku. W sytuacji jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, gdy niezdolność do służby wynika z orzeczenia Komisji Lekarskiej, organ wyznaczając funkcjonariusza na nowe stanowisko powinien więc dokonać np. wszechstronnej analizy zakresu obowiązków przypisanego do tego nowego stanowiska, porównując go z zakresem obowiązków przypisanym do poprzednio zajmowanego stanowiska. W ten sposób organ winien więc wyjaśnić to, dlaczego uznał, że strona może pełnić nowe obowiązki na nowym stanowisku, i że nie sprzeciwia się temu treść orzeczenia lekarskiego. Dopiero tak sporządzone uzasadnienie umożliwi Sadowi administracyjnemu ocenę tego, czy organ w sposób prawidłowy i zgodny z zaleceniami lekarskimi, dobrał dla strony nowe stanowisko służby. Przenosząc powyższe rozważania na realia faktyczne sprawy uznać należało, że organ nie podołał opisanym wyżej obowiązkom. Brak zaś pełnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i brak pełnego odniesienia się organu w uzasadnieniu decyzji do tych okoliczności doprowadził do wydania orzeczenia o charakterze dowolnym, nie poddającego się merytorycznej weryfikacji Sądowej. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.145 par.1 pkt.1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany do uwzględnienia argumentacji przedstawionej przez tut. Sad w niniejszym uzasadnieniu.