II SA/Wa 1752/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Janusz Walawski, WSA Andrzej Góraj, Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. – uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; 2. – stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku W. J. z dnia [...] kwietnia 2009 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), zwanej dalej "ustawą emerytalną", odmówił wnioskodawcy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wyjaśniając wydane w sprawie rozstrzygnięcie organ podał, iż komisja lekarska ZUS orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2007 r. stwierdziła, że W. J. jest trwale częściowo niezdolny do pracy oraz, że daty powstania częściowej niezdolności do pracy nie można ustalić. Tym samym, jak dalej wyjaśnił, w oparciu o art. 14 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy przyjęto, że w stosunku do skarżącego, datą powstania niezdolności do pracy jest data zgłoszenia wniosku o świadczenie, czyli dzień 21 września 2005 r. Organ wskazał również, że na dzień orzeczonej niezdolności do pracy skarżący posiada udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 17 lat, 1 miesiąc i 16 dni, przy czym skarżący wiek emerytalny osiągnął w dniu 24 lutego 2007 r. Następnie, Prezes ZUS zwrócił uwagę, że w ubezpieczeniu skarżącego występują liczne przerwy, które przypadają na lata: 1956-1958, 1959-1961, 1964-1965, 1966-1970, 1970-1972, 1975-1979, 1992-2004 i 2005-2007, a w latach tych nie został udowodniony żaden okres pracy, za który zostały opłacone składki na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, oznacza to, że w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych, bowiem we wykazanych okresach nie została u skarżącego ustalona całkowita niezdolność do pracy. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 czerwca 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, W. J. nie zgodził się z przyjętą przez Prezesa ZUS datą 21 września 2005 r. jako dniem powstania niezdolności do pracy. Zdaniem skarżącego, niezdolność ta powstała znacznie wcześniej, a jej przyczyną była choroba nabyta w czasie odbywania służby wojskowej w 1962 r. Do wniosku skarżący załączył kopię dotyczącego go, a wydanego w dniu 4 lipca 2005 r. przez Instytut Pamięci Narodowej, wyciągu z dokumentu archiwalnego pod nazwą "Księga orzeczeń WWKL MSW [...]". Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] maja 2009 r., nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku. Organ powtórzył dotychczasowe stanowisko i ponownie uznał, że powstałe przerwy w ubezpieczeniu nie były wynikiem szczególnych okoliczności. Zaznaczył, że zważywszy na zestawienie daty zaprzestania wykonywania pracy z datą osiągnięcia wieku emerytalnego w przypadku skarżącego nie istniały przeszkody do kontynuowania zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. Ponadto, organ wypowiedział się co do podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności wcześniejszego powstania niezdolności do pracy wskutek choroby. W tym zakresie stwierdził, że w wyniku przeprowadzonego, dodatkowego postępowania wyjaśniającego i wydanej, w jego ramach, opinii głównego lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lipca 2009 r. uznano, że przedłożony dokument z Instytutu Pamięci Narodowej nie ma wpływu na zmianę stopnia i daty powstania niezdolności do pracy. Prezes ZUS podkreślił także, że dokument ten znajdował się w aktach administracyjnych już podczas uprzednio prowadzonego postępowania z wniosku W. J. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, W. J. nie zgodził się z wydaną, odmowną decyzją. Ustosunkowując się do twierdzeń organu oświadczył, iż od 7 września 2005 r. nie podejmował pracy oczekując na rentę. Podkreślił, że po wypadkach i leczeniu szpitalnym stan zdrowia uniemożliwił mu kontynuowanie zatrudnienia. Podniósł, że to ze względu na wiek, a nie na orzeczoną częściową niezdolność do pracy nie mógł podjąć zatrudnienia. Podkreślił też, że wbrew twierdzeniom organu, złożony do akt dokument z IPN miał wpływ na jego zdolność do pracy, ponieważ dotyczył orzeczenia lekarzy wojskowych, na podstawie którego to orzeczenia został on zwolniony ze służby wojskowej z przyznaną kategorią "D" (całkowita niezdolność do służby wojskowej). W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Zajmowane stanowisko uzupełnił o stwierdzenie, że powoływana przez skarżącego orzeczona kategoria zdolności do służby wojskowej (kategoria "D"), nie jest tożsama z jakąkolwiek niezdolnością do pracy. Nadto zauważył, że na wydane przez IPN zaświadczenie, skarżący powoływał się już w postępowaniu o rentę w drodze wyjątku w 2006 r. i 2007 r. i już wówczas było ono przedmiotem analizy organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nie przekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. W myśl zaś przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego. Okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie zostały należycie zbadane i rozważone. Zaskarżona decyzja została podjęta przy błędnej ocenie stanu faktycznego oraz bez wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W rozpoznanej sprawie organ dopuścił się naruszenia prawa już w momencie jego wszczęcia na żądanie strony. Co więcej, nie chodzi tutaj o wniosek (żądanie) skarżącego z dnia 6 kwietna 2009 r., a tak błędnie przyjął organ, ale o jego wniosek z dnia 9 lipca 2007 r. W aktach postępowania administracyjnego znajduje się bowiem pismo skarżącego z dnia 9 lipca 2007 r., w którym zwraca się on do Prezesa ZUS o przyznanie renty wyjątkowej. Co prawda, uzasadniając swoje żądanie skarżący odwołuje się do przebiegu poprzednio przeprowadzonego postępowania administracyjnego i wydanych w nim, negatywnych dla siebie decyzji oraz do wydanego, po ich skontrolowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, także niekorzystnego dla niego wyroku (wyrok z dnia 19 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 391/07), niemniej jednak z treści wniosku wynika, że sformułowane w nim żądanie jest w stosunku do poprzedniego wniosku (wniosku z dnia 20 sierpnia 2006 r.) żądaniem nowym. Świadczy o tym przede wszystkim powołana przez skarżącego nowa okoliczność, a mianowicie pobyt w szpitalu w okresie od 10 czerwca 2007 r. do 14 czerwca 2007 r. udokumentowany, załączoną do wniosku, kartą informacyjną wydaną w dniu 14 czerwca 2007 r. przez ordynatora Oddziału [...]. Z dokumentu tego wynika z kolei, że u skarżącego rozpoznano [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek skarżącemu udzielono informacji (pismo z dnia 24 lipca 2007 r.), iż jego sprawa została już rozpoznana w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej, a wyrażone w niej stanowisko organu podzielił także WSA w Warszawie, który oddalił wniesioną na nią skargę. W końcowej części pisma pracownik ZUS zamieścił nadto informację, wedle której w sprawie nie zachodzą ani podstawy do wznowienia postępowania ani do przyznania świadczenia w kolejnym postępowaniu. Skarżący złożone żądanie ponowił w piśmie z dnia 19 listopada 2007 r., a dopiero po kolejnej pisemnej odpowiedzi ZUS – zamieszczonej w piśmie z dnia 26 listopada 2007 r. – złożył następne pismo (z dnia 6 kwietnia 2009 r.) uznane już przez Prezesa ZUS za wniosek wszczynający postępowanie. Natomiast w toku prowadzonego postępowania organ w ogóle nie odniósł się do zawartych we wniosku z dnia 9 lipca 2007 r. twierdzeń skarżącego i załączonego przez niego dowodu. Organ tym samym nie dostrzegł, że w sprawie pojawiła się nowa okoliczność, która już tylko w oparciu o proste zestawienie dat, nie była i nie mogła być ani przedmiotem oceny w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] ani przedmiotem oceny Sądu w wyroku wydanym w dniu [...] kwietnia 2007 r. Jednocześnie analiza treści wniosku wskazuje, że zawarte w nim żądanie zostało sformułowane w sposób jednoznaczny i nie wymagało ze strony organu podjęcia działań w celu wyjaśnienia rzeczywistej woli skarżącego. W konsekwencji żądania to wyznaczyło przedmiot postępowania i organ administracji publicznej nie był władny do zmiany jego treści. Jednak organ zmiany takiej dokonał i uznał, że żądanie to jest tożsame z żądaniem rozstrzygniętym w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Należy przy tym zauważyć, że organ poza naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a. dopuścił się nadto naruszenia przepisu art. 14 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Stosownie bowiem do treści art. 14 ust. 1 tej ustawy, oceny niezdolności do pracy i jej stopnia dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik Zakładu, zwany dalej "lekarzem orzecznikiem". Od orzeczenia lekarza orzecznika osobie zainteresowanej przysługuje sprzeciw do komisji lekarskiej Zakładu, zwanej dalej "komisja lekarską, w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego orzeczenia (art. 14 ust. 2a). W myśl zaś art. 14 ust. 3 ustawy, orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Wprawdzie w kontrolowanym postępowaniu lekarz orzecznik brał udział, lecz udział ten ograniczył się do wyrażenia stanowiska co do załączonego do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaświadczenia z IPN i nie miało ono formy orzeczenia, o którym mowa w cytowanym przepisie art. 14 ust. 1 ustawy emerytalnej (v. pismo głównego lekarza orzecznika O/ZUS w R. z dnia 10 lipca 2009 r. – w aktach administracyjnych). Oczywistym jest zatem, że schorzenia, na które powołał się W. J. w złożonym wniosku z dnia 9 lipca 2007 r. winny być przedmiotem oceny lekarza orzecznika w trybie określonym w art. 14 ustawy emerytalnej. Tylko wówczas bowiem możliwe jest wydanie decyzji rozstrzygającej o prawie do świadczenia wymienionego w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Toteż, rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy, w tym powołaną przez stronę okoliczność przebytego leczenia szpitalnego, z zastosowaniem trybu przewidzianego w art. 14 tejże ustawy. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.