II SA/Wa 1759/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant referent Beata Kowalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2025 r. sprawy ze skargi [...] spółka komandytowa z siedzibą w [...] na decyzję Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych spółka akcyjna z siedzibą w [...] z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych spółka akcyjna z siedzibą w [...] na rzecz [...] spółka komandytowa z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi [...] sp. k. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka", "strona skarżąca") jest decyzja Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych S.A. (dalej: "PWPW S.A.", "organ") z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2024 r. Spółka zwróciła się do PWPW S.A., na podstawie art. 10 w związku z art. 12 i art. 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), dalej: "u.d.i.p", o udostępnienie informacji dla postępowania "Świadczenie stałych, kompleksowych usług utrzymania czystości i porządku na terenie wewnętrznych powierzchni oraz zewnętrznych posesji obiektów PWPW S.A.", nr sprawy [...], tj. dokumentów dotyczących wszystkich Wykonawców, którzy złożyli oferty w postępowaniu, a mianowicie: - ofert z kwotami i z załącznikami, - całej korespondencji z zamawiającym w ramach postępowania (np. wezwania zamawiającego, informacje o poprawieniu omyłek, odpowiedzi wykonawcy i inne składane pisma), powstałej do dnia udostępnienia dokumentów. Spółka wniosła o przekazanie żądanych dokumentów za pośrednictwem poczty elektronicznej, w formie plików, które zostały przekazane zamawiającemu (tj. bez ich modyfikacji czy zmiany formy) tak, aby możliwe było zweryfikowanie również podpisu, którym zostały opatrzone dokumenty. Decyzją z dnia [...] września 2024 r. nr [...] organ odmówił udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ograniczenie jawności wynikające z art. 5 ust 2 u.d.i.p., tj. tajemnicę przedsiębiorcy. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż żądana informacja stanowi informację publiczną, jednak dostęp do niej podlega ograniczeniu. Powołał przy tym art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r., poz. 1233), dalej: "u.z.n.k.". Wskazał, iż w niniejszej sprawie jako przedsiębiorcę należy rozumieć zarówno PWPW S.A. jak i jej kontrahentów. Dalej organ wskazał, iż w PWPW S.A. funkcjonują regulacje wewnętrzne mające na celu określenie kryteriów oraz sposobów ochrony informacji poufnych oraz uznawania poszczególnych materiałów za stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Dokumentem aktualnie obowiązującym w tym zakresie jest Zarządzenie nr [...] Prezesa Zarządu z dnia [...] listopada 2023 r. wraz z załącznikiem: "Zasady ochrony informacji w PWPW S.A." i "Wykazem rodzajów informacji mogących stanowić tajemnicę PWPW S.A." oraz "Wykazem rodzajów informacji mogących stanowić Informacje Szczególnie Chronione PWPW S.A.". W dokumencie tym określono, iż informacje poufne PWPW S.A. to "informacje wewnętrzne PWPW S.A., których grono odbiorców jest ograniczone i ich ochrona wymaga dyskrecji, oraz nie są podawane do publicznej wiadomości i nie są powszechnie znane". Informacje poufne PWPW S.A. stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu u.z.n.k. Informacje poufne podzielone są na kategorie: IWZ, T. PWPW oraz ISC, przy czym nie stanowią one informacji niejawnych, o których mowa w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Skrót "ISC" oznacza "Informacje Szczególnie Chronione PWPW S.A.", tj. nieujawnione do wiadomości publicznej informacje poufne inne niż informacje wysoko zabezpieczone PWPW S.A. lub stanowiące tajemnicę PWPW S.A., które wymagają szczególnej ochrony ze względu na interes i bezpieczeństwo PWPW S.A. i/lub regulacje prawne (ISC mogą stanowić w szczególności informacje związane z systemem zarządzania i działalnością produkcyjną a także zawierające: dane finansowe PWPW S.A., dane organizacyjne, informacje prawne, itp., istotne z punktu widzenia interesu PWPW S.A.). Skrót "T. PWPW" oznacza "Tajemnicę PWPW S.A." i obejmuje nieujawnione do wiadomości publicznej informacje poufne inne niż informacje wysoko zabezpieczone PWPW S.A. lub informacje szczególnie chronione PWPW S.A., które wymagają podwyższonej szczególnej ochrony ze względu na istotny interes i bezpieczeństwo PWPW S.A. i/lub regulacje prawne (T. PWPW mogą stanowić w szczególności informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą). Organ zaznaczył, iż zasady wskazane w ww. Zarządzeniu mają zastosowanie do: 1) wszystkich informacji będących własnością PWPW S.A. i wszystkich systemów informatycznych stosowanych do przetwarzania ww. informacji; 2) wszystkich nośników informacji (papierowych, elektronicznych i innych), na których utrwalone są ww. informacje; 3) wszystkich lokalizacji, budynków i pomieszczeń, w których są przetwarzane ww. informacje; 4) wszystkich pracowników PWPW S.A. w rozumieniu przepisów Kodeksu Pracy, osób współpracujących z PWPW S.A. oraz innych osób, które mogą mieć dostęp do ww. informacji na podstawie zawartej umowy, której stroną jest PWPW S.A. Osoby, o których mowa w pkt 4, zobowiązane są do zachowania poufności informacji stanowiących T. PWPW, w okresie trwania stosunku pracy lub innego stosunku prawnego łączącego je z PWPW S.A. oraz po jego ustaniu przez czas nieokreślony, chyba, że umowa z nimi zawarta stanowi inaczej albo wcześniej ustał stan tajemnicy (została zniesiona klauzula). Nieprzestrzeganie powyższego może skutkować pociągnięciem do odpowiedzialności zgodnie z obowiązującymi przepisami. Dalej organ wskazał, iż decyzję o zaklasyfikowaniu informacji jako T. PWPW podejmuje osoba tworząca informację w oparciu o własne kompetencje. Pomocą w określaniu rodzajów informacji stanowiących T. PWPW jest "Wykaz rodzajów informacji mogących stanowić tajemnicę PWPW S.A." Natomiast decyzję o zaklasyfikowaniu informacji jako ISC podejmuje osoba tworząca informację. Podstawą do klasyfikowania ISC jest kryterium szkody wyrządzonej PWPW S.A. związanej z ujawnieniem takiej informacji. Pomocą w określaniu rodzajów informacji stanowiących ISC jest "Wykaz rodzajów informacji mogących stanowić informacje szczególnie chronione PWPW S.A.". Wykazy rodzajów informacji mogących stanowić tajemnicę PWPW S.A. i mogących stanowić informacje szczególnie chronione PWPW S.A. opracowywane są przez biuro właściwe ds. ochrony i bezpieczeństwa na podstawie propozycji zgłaszanych przez "Właściciela Informacji" (WI - dyrektora pionu/biura, który odpowiada za proces klasyfikowania i przetwarzania informacji) oraz konsultacji prowadzonych przez komórkę właściwą ds. ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa z Wl, z uwzględnieniem przepisów prawnych. Za informacje stanowiące T. PWPW i ISC można uznać również inne informacje niż określone w Wykazach rodzajów informacji mogących stanowić tajemnicę PWPW S.A. oraz rodzajów informacji mogących stanowić informacje szczególnie chronione PWPW S.A. Decyzję w tym zakresie podejmuje Wl. Uwzględniając powyższe organ stwierdził, iż wnioskowane informacje stanowią informację techniczną, technologiczną, organizacyjną lub inną, posiadającą wartość gospodarczą. Powołał się przy tym na punkt 12 "Wykazu rodzajów informacji mogących stanowić tajemnicę PWPW S.A.", zgodnie z którym do informacji tych należą informacje handlowe, w tym dotyczące poziomu cen usług, dokumentacje dotyczące procesu zakupowego i informacje o dostawcach. Zaznaczył, iż żądane informacje zawierają się w ww. punkcie, a poprzez ich ujawnienie Skarżący uzyska informację o aktualnym poziomie stawek i w swojej kolejnej ofercie może tę informację wykorzystać do zdobycia kontraktu. Organ wskazał również, że załącznikami do wnioskowanych ofert handlowych były polisy OC Oferentów oraz referencje. Ujawnienie tych dokumentów spowodowałoby udostępnienie warunków ubezpieczeniowych, informacji dotyczących kontraktów jakie w okresie ostatnich 5 lat (przed upływem terminu składania ofert) zawarł każdy z Oferentów, w tym: jaka była ich wartość, z jakim podmiotem została zawarta umowa i na jaki zakres. Organ podkreślił, że pod względem zakupowym, dla PWPW, udostępnianie ofert i załączników złożonych w postępowaniu, może zaburzyć konkurencyjność wobec pozostałych Oferentów, którzy takich informacji nie otrzymają. Skarżący, który otrzyma informację o aktualnym poziomie stawek, może w swej kolejnej ofercie tę informację wykorzystać do zdobycia kontraktu, kosztem pozostałych oferentów. Co więcej, dane Oferentów mogą służyć do "podbierania" pracowników, a tym samym utratę przez Oferentów pozycji na rynku. Jest to szczególnie ryzykowne w odniesieniu do Wykonawcy wyłonionego w tym przetargu, który świadczy usługi dla PWPW. W przypadku "odpływu" pracowników od obecnego Wykonawcy, nie będzie on mógł należycie świadczyć usług dla PWPW. Może to skutkować nieutrzymaniem wymaganych standardów czystości, koniecznością poniesienia dodatkowych nakładów na przeorganizowanie pracy, a nawet rozwiązaniem umowy i rozpisaniem kolejnego przetargu oraz poniesieniem związanych z tym kosztów. Przy czym, biorąc pod uwagę fakt, że przy usługach sprzątania główną składową ceny oferty jest koszt pracy ludzkiej, regularnie rosnące minimalne wynagrodzenie, a także rosnące koszty środków czystości, możliwe, że wyniki kolejnego przetargu byłyby dużo mniej korzystne finansowo dla PWPW, co spowodowałoby brak możliwości dokonania oszczędności. Dodatkowo, wprowadzanie kolejnego nowego podmiotu do 8 lokalizacji PWPW, może pociągnąć za sobą kolejne koszty (np. koszty szkolenia, przepustek, koszt czasu pracy osób wprowadzających pracowników na obiekty), które stanowiłyby niewątpliwie szkodę po stronie Spółki. Ponadto ujawnienie informacji poufnych kontrahentów naraża PWPW S.A. na odpowiedzialność odszkodowawczą. Organ podkreślił, że interesem PWPW jest utrzymanie najwyższych standardów usług przy maksymalnie konkurencyjnych stawkach, co zostało osiągnięte w przedmiotowym postępowaniu i podpisanej z obecnym Wykonawcą umowie. Sam Wykonawca podkreślał niejednokrotnie, że warunki kontraktu są dla niego informacjami poufnymi. Zawarta umowa obliguje obie strony do zachowania poufności wszelkich informacji jakich zasięgnęły w trakcie trwania umowy oraz w związku z jej realizacją. Dodatkowo organ wskazał, że postępowania zakupowe w PWPW S.A. są prowadzone na podstawie wewnętrznego Regulaminu Udzielania Zamówień - nie są prowadzone w reżimie ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1320 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.". W skardze na powyższą decyzję Spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu decyzji imion i nazwisk oraz funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania oraz podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji; 2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. poprzez błędne zastosowanie tych przepisów i uznanie, że wnioskowane przez Spółkę informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu u.z.n.k. i zachodzą podstawy do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanych informacji. W związku z powyższymi zarzutami Spółka wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nakazanie organowi udostępnienie żądanej informacji publicznej, 2) zasądzenie od organu na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W motywach skargi odnośnie pierwszego z ww. zarzutów Spółka podniosła, iż z uwagi na jego oczywistość nie zachodzi konieczność dalszego jego uzasadnienia. Odnośnie drugiego z podniesionych zarzutów, Spółka wskazała, że PWPW S.A. jest jednoosobową spółką Skarbu Państwa, nad którą - zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26 stycznia 2021 r. w sprawie wykazu spółek, w których prawa z akcji Skarbu Państwa wykonuje Prezes Rady Ministrów lub inni członkowie Rady Ministrów, pełnomocnicy Rządu lub państwowe osoby prawne, w tym jednoosobowe spółki Skarbu Państwa (Dz.U. z 2021 r., poz. 168) - nadzór właścicielski sprawuje Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Tym samym, podmiot ten gospodaruje majątkiem publicznym w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zaś dane na temat gospodarowania tym majątkiem stanowią informację publiczną. Dalej Spółka podniosła, że organ prowadził postępowanie o udzielenie zamówienia pn. "Świadczenie stałych, kompleksowych usług utrzymania czystości i porządku na terenie wewnętrznych powierzchni oraz zewnętrznych posesji obiektów PWPW S.A." W treści Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (dalej: "SIWZ"), przedmiotowego postępowania, organ nie zastrzegł, że oferty i dokumenty składane w tym postępowaniu stanowią co do zasady tajemnicę przedsiębiorstwa. W związku z powyższym organ całkowicie błędnie przyjął, że dane dotyczące ofert i załączników do ofert w postępowaniu zakupowym stanowią jego tajemnicę przedsiębiorcy. Po pierwsze bowiem określenie w wewnętrznym dokumencie "Wykaz rodzajów informacji mogących stanowić tajemnicę PWPW S.A.", że informacje handlowe dotyczące zakupów realizowanych przez PWPW stanowią tajemnicę, stanowi obejście przepisów u.d.i.p. w zakresie dostępu do informacji publicznej na temat gospodarowania majątkiem publicznym. Po drugie nie można przyjąć a priori, że wszelkie "Informacje handlowe sprzedaż/zakupy" (punkt 12 Wykazu), stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Spółka podkreśliła, iż organ nie wykazał, że w sprawie spełnione zostały przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu ww. przepisu. W uzasadnieniu decyzji brak jest stosownej w tym względzie argumentacji. Zaznaczyła, iż wiedza na temat cen innych oferentów może jedynie przysłużyć się zwiększeniu konkurencyjności pomiędzy oferentami oraz zapewnić przejrzystość prowadzonego postępowania i wydatkowania pieniędzy publicznych. Wskazała przy tym na art. 18 ust. 3 w związku z art. 222 ust. 5 u.p.z.p., z których to przepisów wynika, iż nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa informacje dotyczące oferentów, jak również zaoferowanych przez nich cen. Spółka podkreśliła, że wnioskowane informacje nie zostały wytworzone przez organ, lecz przez oferentów i to oni są dysponentami tych informacji oraz określają, czy stanowią one ich tajemnicę przedsiębiorstwa. W rozdziale IX pkt 7 SIWZ wskazano, że: "Informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa Oferenta powinny zostać przekazane w taki sposób, by Zamawiający mógł z łatwością określić zakres informacji objętych tajemnicą". Zapis ten jednoznacznie wskazuje, że to oferenci powinni wskazać, które z przekazywanych przez nich informacji stanowią ich tajemnicę przedsiębiorstwa, a tym samym nie podlegają ujawnieniu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wskazał, aby którykolwiek z oferentów poczynił takie zastrzeżenie, a zatem należy przyjąć, że informacje przekazane przez oferentów nie stanowią ich tajemnicy przedsiębiorstwa. Powyższa okoliczność ma znaczenie w kontekście spełnienia przesłanki formalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, tj. podjęcia określonych działań w celu zachowania ww. danych w poufności. Z zaskarżonej decyzji nie wynika bowiem, aby takie działania zostały podjęte tak przez organ, jak i przez oferentów. Przy czym, z uwagi na poczynione zastrzeżenie w Rozdziale IX pkt 7 SIWZ, na obecnym etapie organ nie był ani uprawniony, ani zobowiązany do weryfikowania tej okoliczności u poszczególnych oferentów, gdyż treść SIWZ w sposób jednoznaczny nakazywała im określić zakres informacji objętych tajemnicą. W odpowiedzi na skargę PWPW S.A. wniosła o oddalenie skargi wskazując na bezzasadność podniesionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 2492 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności z prawem podjętego aktu administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Uwzględniając powyższe kryteria Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów aniżeli podniesione w skardze. Podkreślić należy, że wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stanowi prawidłowy sposób realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej wówczas, gdy spełniony jest zakres podmiotowy i przedmiotowy u.d.i.p., tj. gdy wniosek został złożony do podmiotu zobowiązanego na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.) oraz gdy przedmiotem żądania jest informacja publiczna (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), do której dostęp podlega ograniczeniu z przyczyn określonych w omawianej ustawie. W niniejszej sprawie zakres podmiotowy u.d.i.p. został spełniony, bowiem PWPW S.A. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem nie tylko władze publiczne, ale również podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). PWPW jest spółką Skarbu Państwa, której wyłącznym akcjonariuszem jest Skarb Państwa, a zatem należy do podmiotów, o których mowa w ww. przepisie. W sprawie nie został jednak spełniony warunek przedmiotowy u.d.i.p., bowiem wniosek nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z ww. przepisem każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w tejże ustawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że "informacją publiczną" jest każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1574/19, publ. CBOSA). W świetle art. 6 ust. 1 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b), o przedmiocie ich działalności i kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c), majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) prowadzonych przez nie rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f), a także o danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4), które obejmują: a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentację przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informację o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych. Jak podkreśla się w orzecznictwie nie wszystkie dokumenty znajdujące się w posiadaniu organu są informacją publiczną. Mianowicie, przymiotu informacji publicznej nie mają dokumenty prywatne, które dany podmiot kieruje do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 189/11; CBOSA). W szczególności, nie jest informacją publiczną wniosek w sprawie indywidualnej, stanowiący dokument prywatny, jak i inne pisma procesowe stron (por. wyroki NSA: z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 180/02; z dnia 9 grudnia 2010r., sygn. akt I OSK 1797/10; z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2487/11; j.w.). Dokument prywatny skierowany do władzy publicznej, względnie do podmiotu wykonującego zadania publiczne, niezależnie od tego, czy i jaki jest jego cel, często współtworzy wespół z innymi dokumentami całość akt postępowania. Jednak fakt, że dokument prywatny trafia do danego podmiotu i służy realizacji określonych zadań, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do władz publicznych nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do nich zaadresowany i znajduje się w ich posiadaniu. Art. 6 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. Kodeks karny, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Stosownie do art. 245 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie i tym różni się od dokumentu urzędowego, że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej i inny organ państwowy (nie pochodzi od organu władzy publicznej lub innego organu państwowego) w zakresie ich działania; dokument prywatny niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza (por. art. 244 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego). Przenosząc powyższe poglądy na stan niniejszej sprawy wskazać należy, że Spółka żądała od PWPW S.A. udostępnienia ofert wraz z kwotami i załącznikami złożonych w postępowaniu "Świadczenie stałych, kompleksowych usług utrzymania czystości i porządku na terenie wewnętrznych powierzchni oraz zewnętrznych posesji obiektów PWPW SA". Przedmiotem żądania były zatem dokumenty pochodzące od podmiotów prywatnych, przedstawiające zindywidualizowaną propozycję i warunki świadczenia ww. usług. Ponadto - jak podkreślała PWPW - powyższe postępowanie zakupowe prowadzone było na podstawie Kodeksu cywilnego oraz wewnętrznego Regulaminu Udzielania Zamówień (pkt I.1 Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia), a więc poza regułami określonymi w ustawie Prawo zamówień publicznych. Do postępowania tego nie miały zatem zastosowania przepisy dotyczące jawności ofert (art. 74, art. 222 u.p.z.p.). Zaznaczyć przy tym należy, że jawność ofert wiąże się z jawnością zamówień publicznych jako takich i jest zupełnie czymś innym aniżeli "jawność" informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Prawo zamówień publicznych czyni przejrzystym proces zamówień publicznych tak po stronie zamawiającego jak i podmiotów składających oferty. Dotyczy to jednak wyłącznie procesu zamówień publicznych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej daje natomiast każdemu ogólne prawo do dostępu do informacji o władzy publicznej i podmiotach realizujących zadania publiczne, przy czym prawo to dotyczy - najogólniej ujmując - danych o ich działalności, dokumentach urzędowych i ich majątku (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 6744/21; CBOSA). Oferty w postępowaniu zakupowym przeprowadzonym na podstawie wewnętrznych regulacji PWPW nie podpadają pod przepisy u.p.z.p. i nie stają się przez to alternatywnie dostępne dla innych w trybie u.d.i.p. Oferty złożone w ww. postępowaniu, zawierające informacje dotyczące podmiotów ją składających, nie mają charakteru informacji publicznych. Są to dokumenty prywatne, pochodzące od podmiotów prywatnych, które przedstawiają indywidualną propozycję i warunki świadczenia usług dla PWPW. Oferty (wraz z kwotami i załącznikami) złożone w wewnętrznym postępowaniu, które nie zostały ostatecznie wybrane, a więc nie mają wpływu na dysponowanie majątkiem publicznym, nie posiadają waloru informacji publicznej. Informacji publicznej nie stanowi również "cała korespondencja z zamawiającym w ramach postępowania (np. wezwania zamawiającego, informacje o poprawieniu omyłek, odpowiedzi wykonawcy i inne składane pisma), powstała do dnia udostępnienia dokumentów". Korespondencję tę, obejmującą zarówno pisma pochodzące od organu, jak i pisma (odpowiedzi) pochodzące od oferentów, należy zakwalifikować jako dokumenty wewnętrzne, które służą wyjaśnieniu pewnych kwestii powstałych w toku postępowania zakupowego, nie odnoszą się jednak do ostatecznego stanowiska organu np. odnośnie wydatkowania środków publicznych i z tego względu nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 14 września 2012r., sygn. akt I OSK 1203/12 (CBOSA), od dokumentów urzędowych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, odróżnia się dokumenty wewnętrzne, służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej. Podzielając powyższy pogląd Sąd orzekający stwierdza, że analiza zakresu żądanej korespondencji doprowadziła do konkluzji, iż nie stanowi ona informacji publicznej. Przedmiotem tej korespondencji są stanowiska obu stron postępowania, w celu doprecyzowania oferty. Nie są to więc stanowiska wiążące, zobowiązujące definitywnie podmioty do określonego zachowania, działania czy wydatkowania środków publicznych. Nadto oferent nie jest podmiotem władzy publicznej - nie składa więc oświadczeń woli lub wiedzy posiadających walor informacji publicznej. W konsekwencji żądana przez Spółkę informacja, nie będąc stanowczo i ostatecznie wyartykułowanym oświadczeniem woli czy wiedzy organu władzy publicznej, nie jest informacja publiczną. Korespondencja wymieniana między oferentem a zamawiającym nie może być skutecznie kwalifikowana jako posiadająca walor informacji publicznej. Z kolei pisma PWPW kierowane do oferentów w ramach tej korespondencji nie mogą być uznane za ostateczne stanowisko podmiotu zobowiązanego na gruncie u.d.i.p. Podsumowując stwierdzić należy, że żądana dokumentacja obejmująca po pierwsze oferty wraz z kwotami i załącznikami, po drugie całą korespondencję z zamawiającym w ramach postępowania, z którą to dokumentacją Sąd w składzie orzekającym zapoznał się na zasadzie art. 133 p.p.s.a., nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie mogło zatem dojść ani do udostępnienia tejże informacji w trybie czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) ani do wydania decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W sytuacji, gdy żądana informacja nie posiada waloru informacji publicznej, organ, do którego skierowano wniosek, powinien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. W niniejszej sprawie organ dokonał błędnej kwalifikacji wniosku Spółki przyjmując, że dotyczy on informacji publicznej i w sposób nieuzasadniony wydał decyzję o odmowie jej udostępnienia. Błędna kwalifikacja wniosku stanowiła konsekwencję dokonania przez organ błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u,d.i.p. definiującego pojęcie "informacji publicznej". Wbrew stanowisku przyjętemu przez organ, informacji takiej nie stanowią dokumenty prywatne ani dokumenty wewnętrzne, bowiem nie dotyczą sprawy publicznej, o której mowa w ww. przepisie. Z tych przyczyn zaskarżona decyzja, jako wydana z naruszeniem art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., podlegała uchyleniu. Rozpatrując ponownie wniosek Spółki organ uwzględni powyższą ocenę prawną i podejmie prawidłowe czynności na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika w stawce minimalnej wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, Sąd postanowił, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 k.p.a., jak w punkcie 2 sentencji wyroku.