II SA/Wa 1760/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Janusz Walawski, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skargi Z. U. na postanowienie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę. Decyzją personalną z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, działając na podstawie art. 88 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708 ze zm.), wyróżnił Z. U. nagrodą pieniężną w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu podał, że funkcjonariusz wykazał się dobrym przygotowaniem merytorycznym i praktycznym do realizacji ustawowych działań CBA, zaś jego przełożony wystąpił z wnioskiem o wyróżnienie nagrodą za zaangażowanie i realizację zadań oraz organizację pracy i osiągane wyniki w służbie. Jednocześnie organ pouczył stronę, że od przedmiotowej decyzji nie przysługuje odwołanie, zaś jeśli funkcjonariusz jest z niej niezadowolony, może złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Ww. decyzję personalną doręczono stronie w dniu [...] kwietnia 2009 r. W dniu [...] maja 2009 r. Z. U. skierował do Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją personalną z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...]. Wskazał, że w okresie pozostawania w służbie, treść ww. decyzji i pouczenie o możliwości wnioskowania o jej zmianę w trybie ustawowym były przed nim konsekwentnie zatajane przez przełożonych, zaś przyczyny takiego zachowania nadal nie są mu znane. Stwierdził, że decyzja ta została mu doręczona dopiero na jego wyraźny pisemny wniosek i to po upływie ponad 2 lat od jego wystąpienia ze służby. Jednocześnie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. U. zwrócił się z prośbą o przywrócenie terminu do jego złożenia. Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego poinformował stronę, że decyzja personalna z dnia [...] grudnia 2006 r. nie jest decyzją administracyjną, w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Jest ona jedynie oświadczeniem informującym osobę w nim wskazaną, iż została wyróżniona nagrodą pieniężną. Samo przyznanie nagrody mieści się w sferze uprawnień przełożonego w stosunku do podległych funkcjonariuszy i nie przysługuje od niego żaden środek odwoławczy. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, Z. U. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2010 r. o sygn. akt II SAB/Wa 127/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego do rozpatrzenia wniosku Z. U. z dnia [...] maja 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją personalną Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego, wskazując, iż organ pozostaje w bezczynności, bowiem ani nie rozpatrzył wniosku strony, ani też nie wydał innego stosownego aktu, którego wydanie przewidują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, mając za podstawę art. 134 kpa, stwierdził niedopuszczalność wniosku Z. U. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej własną decyzją personalną z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...]. W motywach rozstrzygnięcia podał, że zgodnie z art. 88 pkt 2 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, funkcjonariuszowi, który osiąga znaczące wyniki w służbie, Szef CBA może przyznać nagrodę pieniężną. Szczegółowe warunki przyznawania funkcjonariuszom CBA nagród uznaniowych określa rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 września 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Centralnego Biura Antykorupcyjnego nagród rocznych, nagród uznaniowych, zapomóg, dodatków mieszkaniowych i dodatków specjalnych (Dz. U. Nr 165, poz. 1174), wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 93 ust. 3 powołanej ustawy. W myśl § 11 cyt. rozporządzenia, funkcjonariuszowi można przyznać nagrodę uznaniową za uzyskiwanie znaczących wyników w służbie, wykonywanie zadań służbowych w szczególnie trudnych warunkach lub wymagających znacznego nakładu pracy, zaangażowania i odpowiedzialności, a także w razie dokonania czynu świadczącego o odwadze funkcjonariusza, zaś wysokość nagrody uznaniowej powinna być adekwatna do tych osiągnięć. Stosownie do treści § 13 ust. 1 rozporządzenia, podstawę do wypłaty nagrody uznaniowej stanowi decyzja personalna Szefa CBA. Organ podkreślił, że zgodnie z obowiązującymi poglądami doktryny i judykatury uznać należy, że nagroda jest świadczeniem nieobowiązkowym, które może, lecz nie musi być przyznane pracownikowi (funkcjonariuszowi) przez pracodawcę. Przyznanie nagrody stanowi wynik swobodnej decyzji pracodawcy, który samodzielnie decyduje o zakresie nagrody, komu ją przyznać, za co i w jakiej wysokości, a także w jakiej postaci – pieniężnej czy rzeczowej. Decyzja taka nie jest uzależniona od żadnych warunków i przesłanek i nie podlega kontroli sądów pracy. Pracownik nie ma roszczenia o przyznanie (uzyskanie) nagrody, mimo że w ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (t. j.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) zostały określone ogólne przesłanki przyznawania nagród. Organ wskazał, że również w pragmatyce służbowej CBA występują ogólne przesłanki przyznawania nagród, jakimi powinien kierować się Szef CBA, decydując o jej przyznaniu (§ 11 powołanego rozporządzenia). Jednak i tutaj występuje uznaniowy charakter nagrody, tj. kwestia jej przyznania zależy od swobodnego uznania Szefa CBA. Przesłanką nabycia prawa do nagrody jest akt przyznania jej funkcjonariuszowi przez Szefa CBA – złożenie jednostronnego oświadczenia woli. Dopóki Szef CBA nie złoży stosownego oświadczenia woli, określającego prawo do nagrody (jej postać, wysokość), przybierającego formę decyzji personalnej, funkcjonariusz nie nabywa do niej prawa. Wydanie zaś decyzji o przyznaniu nagrody funkcjonariuszowi będzie rodziło prawo do domagania się jej wypłaty. Organ zaznaczył jednak, iż w niniejszej sprawie nagroda pieniężna została Z. U. wypłacona. Szef CBA wskazał, że "decyzja personalna Szefa CBA" w przedmiocie przyznania nagrody pieniężnej nie jest decyzją administracyjną, lecz jedynie oświadczeniem o jej przyznaniu, informującym osobę w niej wskazaną, iż została wyróżniona nagrodą pieniężną. Taka sfera działania organu nazywana jest w doktrynie wewnętrzną sferą działania administracji. Zgodnie z przepisem art. 3 § 3 pkt 2 kpa, przepisów Kodeksu nie stosuje się do postępowania w sprawach wynikających z podległości służbowej pracowników organów i jednostek organizacyjnych. Sprawą wynikającą z podległości służbowej jest sprawa indywidualna, wiążąca się z przewidzianą w przepisach ustaw szczególnych treścią stosunku służbowego, w szczególności obowiązkiem wykonywania poleceń służbowych przełożonych. Hierarchiczne podporządkowanie rozumiane jest jako jednostronna zależność organu niższego stopnia od organu wyższego stopnia (zależność służbowa) oraz jako możliwość kształtowania sytuacji pracownika organu administracji (zależność osobowa). Zasada hierarchicznego podporządkowania odnosi się zatem nie tylko do relacji między organami wyższymi i niższymi, ale także do pracowników aparatu administracyjnego w układzie przełożony – podwładny, w którym występuje tzw. posłuszeństwo służbowe. Szef CBA stwierdził, że wniosek Z. U. o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie przepisu art. 127 § 3 kpa nie mogł zostać rozpoznany przez organ, gdyż prawo, o którym mowa we wskazanej regulacji, dotyczy decyzji administracyjnych, zaś decyzja personalna z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] decyzją administracyjną nie jest. Stosownie do art. 1 pkt 1 kpa, Kodeks normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Organ podkreślił, że strona została błędnie pouczona w zakresie przysługującego jej prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednak z uwagi na fakt, że przedmiotowa decyzja nie jest decyzją administracyjną, przedmiotowy wniosek należało potraktować jako niedopuszczalny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Z. U. zarzucił rażące naruszenie prawa przy jego wydaniu. Skarżący podniósł ponadto, że organ powołał się na nieistniejącą przyczynę wydania postanowienia w okolicznościach tej konkretnej sprawy oraz pominął istotne fakty. Stwierdził także, że ma wątpliwości, czy doręczono mu całość uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Udzielając odpowiedzi na skargę, Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację, jakiej użył w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego aktu administracyjnego z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 88 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708 ze zm.), funkcjonariuszowi, który osiąga znaczące wyniki w służbie, Szef CBA może udzielić następujących wyróżnień: 1) krótkoterminowego urlopu wypoczynkowego w wymiarze do 7 dni roboczych; 2) nagrody pieniężnej lub rzeczowej; 3) mianowania na wyższe stanowisko służbowe; 4) przedstawienia do orderu lub odznaczenia. W rozpoznawanej sprawie Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego decyzją personalną z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], stosując przywołany art. 88 pkt 2 ww. ustawy, wyróżnił Z. U. nagrodą pieniężną w wysokości [...] zł. W motywach decyzji podano, że funkcjonariusz wykazał się dobrym przygotowaniem merytorycznym i praktycznym do realizacji ustawowych zadań CBA, zaś jego przełożony złożył stosowny wniosek o wyróżnienie nagrodą za zaangażowanie, realizację zadań oraz organizację pracy i osiągane wyniki w służbie. Jakkolwiek w decyzji tej zawarto także pouczenie o przysługującym skarżącemu środku zaskarżenia, to jednak pouczenie to jest nieprawidłowe, gdyż środek odwoławczy, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przysługuje jedynie od decyzji administracyjnych, w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Tymczasem w sprawie niniejszej decyzja personalna Szefa CBA z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] nie jest decyzją administracyjną, pomimo nazwania jej mianem "decyzji personalnej". O tym, czy w sprawie doszło do wydania decyzji administracyjnej, nie świadczy bowiem nazwa dokumentu, lecz jego treść, odczytywana w świetle obowiązującego prawa. Z treści cyt. wyżej przepisu art. 88 ustawy o CBA wynika, że daje on Szefowi Centralnego Biura Antykorupcyjnego możliwość przyznawania określonych jego mocą wyróżnień, wśród których wymieniona także została nagroda pieniężna (ewentualnie nagroda rzeczowa). Przepis ten jest samoistną podstawą prawną, stwarzającą Szefowi CBA możliwość wyróżniania funkcjonariuszy za ich wyjątkowe osiągnięcia w służbie. Stanowi więc normę prawną zezwalającą na szczególne uhonorowanie zasług funkcjonariusza. W tym sensie jest to przepis, który tylko Szefowi CBA pozwala kwalifikować jednostkowe osiągnięcia danego funkcjonariusza i to jedynie pod kątem interesu służby, wszak norma ta nie zawiera jakichkolwiek przesłanek materialnoprawnych, które mogłyby indywidualizować ewentualne roszczenie funkcjonariusza o jej zastosowanie względem niego. Istotne przy tym jest, że wyróżnienie nagrodą pieniężną z art. 88 pkt 2 ustawy o CBA nie jest tożsame z przyznaniem nagrody uznaniowej, o której mowa w art. 93 ust. 1 tej ustawy. Są to bowiem całkowicie autonomiczne i niezależne podstawy prawne, świadczące o zupełnie innym charakterze obu tych przepisów. W pierwszym przypadku chodzi o wyróżnienie nagrodą pieniężną, w drugim zaś o przyznanie nagrody uznaniowej. Nie powinno budzić wątpliwości, że czym innym jest wyróżnienie, a czym innym przyznanie świadczenia. Akt wyróżnienia funkcjonariusza jest zapewne aktem władczym, co samo w sobie może być mylnie interpretowane przez osoby zainteresowane, które tego rodzaju akt będą chciały poddawać kontroli instancyjnej, ze skargą do sądu administracyjnego włącznie. Jednak wyróżnienie, o którym mowa w art. 88 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, nie ma charakteru roszczeniowego i to niezależnie od tego, czy tym wyróżnieniem w konkretnej sprawie jest nagroda pieniężna, jak w niniejszej, czy mianowanie na wyższe stanowisko służbowe czy też przedstawienie do orderu lub odznaczenia. Wyróżnienie, jak sama nazwa wskazuje, jest aktem docenienia cudzych zasług i choć jego istota tkwi w uznaniowości, to nie zmienia to faktu, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wynikający jedynie z podległości służbowej. Treść art. 88 ustawy o CBA pozwala na taką konkluzję, wszak wszystkie wymienione w nim rodzaje wyróżnień (pkt 1-4) wskazują w istocie na sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 3 § 3 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, przepisów Kodeksu, w tym przepisów dotyczących decyzji administracyjnych, nie stosuje się, co oznacza, że akt wynikający z podległości służbowej nie podlega kontroli instancyjnej. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego w pełni zasadnie zatem stwierdził niedopuszczalność wniosku Z. U. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją personalną Szefa CBA z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], właściwie stosując w tym względzie art. 134 kpa. W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie postanowienie należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.