II SA/Wa 1761/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (sprawozdawca), Protokolant Mateusz Rogala, asystent sędziego, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie aktu mianowania oddala skargę Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Z. R. z dnia [...] grudnia 2009 r. od aktu mianowania Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy [...] w korpusie podoficerów Służby Celnej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu. W motywach uzasadnienia organ podał, że zgodnie z art. 223 ust. 1 powołanej ustawy o Służbie Celnej w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu zobowiązany był mianować funkcjonariuszy na nowe stopnie służbowe w terminie do dnia 30 listopada 2009 r. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach, uregulowany został w art. 223 ust. 2-6 ustawy. W świetle ww. przepisów zadaniem organu było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska lub pełnionych obowiązków. Zdaniem Szefa Służby Celnej, w przypadku odwołującego przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania. Zgodnie z treścią ww. przepisu, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 ustawy - określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Powołany przepis dotyczy funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. na dzień 31 października 2009 r. W dacie tej odwołujący zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...]. Stanowisko [...] nie zostało zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Mianowanie do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej, o którym mowa w art. 223 ust. 3 powołanej ustawy, dotyczyło wyłącznie funkcjonariuszy zajmujących bądź wyższe stanowiska kierownicze, bądź stanowisko: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w Izbie Celnej. Również posiadany przez funkcjonariusza stopień służbowy [...], nie upoważniał do określenia stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Wobec powyższego, obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w [...] było mianowanie Z. R. na stopień służbowy w korpusie podoficerów Służby Celnej, zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej. Organ podkreślił, że interpretacja zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" prowadząca do przyjęcia, że zwrot ten odnosi się do stanu istniejącego w dowolnym czasie przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadziłaby do skutków niedających się pogodzić z systematyką i celem ustawy, a także zważywszy, że jedną z zasad wykładni prawa jest założenie racjonalności prawodawcy, zasadami logiki. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Z. R. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 223 ust. 3 pkt 2 i ust. 7 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz niezastosowanie. 2. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, 3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 138 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, 4. rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje prawa dokonane przez Szefa Służby Celnej oraz jego pisemne polecenie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Podał, że w trakcie pełnienia służby zajmował stanowisko służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, tj. zajmował stanowisko p. o. Kierownika Referatu [...] w okresie od dnia [...] września 2003 r. do dnia [...] lipca 2006 r., starszego Kontrolera Celnego wyznaczonego do kierowania sekcją Kontroli [...] oraz p. o. Kierownika Referatu [...]. W późniejszym okresie zajmował stanowisko starszego kontrolera celnego kierującego zespołami funkcjonariuszy – [...] w S. W związku z tym, że powyższe okoliczności miały miejsce przed dniem 31 października 2009 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, w jego ocenie, mianowanie go na stopień w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne. Zdaniem skarżącego, pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Wnoszący skargę zarzucił ponadto, że Szef Służby Celnej, wydając zaskarżoną decyzję, rozstrzygnął sprawę w zakresie określenia korpusu, a nie wypowiedział się, co do stopnia służbowego funkcjonariusza celnego. W jego ocenie, organ odwoławczy nie może ograniczać się w sentencji wyłącznie do korpusu, skoro decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] dotyczyła dwóch elementów, tj. korpusu i stopnia służbowego. Decyzja organu odwoławczego, która swoim rozstrzygnięciem wykracza poza zakres kompetencji wyznaczony przepisem art. 138 k.p.a., wydana jest z rażącym naruszeniem prawa i w związku z tym powinna zostać uchylona. Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismami z dnia 27 sierpnia 2011 r. (k – 61) i z dnia 5 stycznia 2012 r. (k – 72) skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w skardze. Zwrócił uwagę, że wykładnia przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej jest jasna i nie powinna budzić żadnych wątpliwości interpretacyjnych co potwierdził wydany w dniu 17 czerwca 2011 r. wyrok Sądu Okręgowego w [...], sygn. akt [...], w którym stwierdzono, że zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinien być rozumiany jako okres przed wejściem w życie ustawy. Tak więc, funkcjonariusze zajmujący stanowiska związane ze zwierzchnictwem służbowym przed dniem wejścia w życie ustawy powinni być mianowani do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie z ostrożności procesowej (historycznie i porządkowo) wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1834/10 po rozpoznaniu skargi Z. R. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie mianowania na stopień służbowy [...] w korpusie podoficerów Służby Celnej, odrzucił skargę. Wydając powyższe rozstrzygnięcie Sąd uznał, że wniesiona skarga jest przedwczesna i niedopuszczalna. Wskazał, że od decyzji wydanej przez organ I instancji w zakresie określenia korpusu Służby Celnej skarżącemu przysługiwało odwołanie do Szefa Służby Celnej. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd ustalił, na podstawie akt sądowych sprawy o sygnaturze II SAB/Wa 162/10, że Z. R. takie odwołanie złożył. Ustalił też, że wyrokiem z dnia 11 lutego 2011 r., o sygn. akt II SAB/Wa 162/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Szefa Służby Celnej do rozpatrzenia tegoż odwołania w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz uzasadnieniem i aktami postępowania administracyjnego. Po uprawomocnieniu się tegoż wyroku z dnia 11 lutego 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 162/10, którym to wyrokiem Sąd zobowiązał Szefa Służby Celnej do rozpatrzenia odwołania Z. R. od aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r., organ wydał decyzję, która stała się przedmiotem skargi do tutejszego Sądu. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż jej istota sprowadza się do wykładni przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323). Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Skarżący, powołując się na treść powyższego przepisu podnosił, że w okresie od dnia [...] września 2003 r. do dnia [...] lipca 2006 r. zajmował stanowisko p. o. Kierownika [...]. Nadto starszego Kontrolera Celnego wyznaczonego do kierowania sekcją Kontroli [...] oraz p. o. Kierownika Referatu [...], starszego kontrolera celnego kierującego zespołami funkcjonariuszy – [...] w S. W ocenie Sądu, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że dla wykładni użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej pojęcia "zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku" należy odwołać się do przepisów ustawy wcześniejszej z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Ustawodawca w ustawie z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej tylko w jednym przypadku, a mianowicie w art. 17 ust. 13, posłużył się pojęciem "stanowisk, które wiążą się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników". Przepis art. 17 ust. 13 ww. ustawy stanowił, że stanowiska, które wiążą się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, w szczególności stanowiska: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w Izbie Celnej, są stanowiskami kierowniczymi w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej. Przepis ust. 14 art. 17 stanowił z kolei, że do obsadzania i zwalniania stanowisk, o których mowa w ust. 13, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące powoływania i odwoływania zastępcy naczelnika urzędu celnego. Oznacza to, że organem właściwym do powoływania na stanowiska, które wiązały się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników i odwoływania z tych stanowisk był dyrektor Izby Celnej, działający na wniosek naczelnika urzędu celnego (art. 17 ust. 12 ww. ustawy). Katalog stanowisk związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników wymieniony w art. 17 ust. 13 nie był oczywiście katalogiem wyczerpującym, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Nie ulega jednak wątpliwości, że powoływanie na stanowiska kierownicze związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, w świetle przepisów ustawy z dnia 24 lipca 1999 r., należało do właściwości dyrektora Izby Celnej. Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 2 obowiązującego do dnia 31 października 2009 r. zarządzenia Ministra Finansów Nr 24 z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie nadania statutów izbom celnym i urzędom celnym (Dz. Urz. MF. Nr 14, poz. 103), które wydane zostało za podstawie art. 1 lit. d ust. 4 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, w urzędach celnych mogły być tworzone wewnętrzne komórki organizacyjne, w tym sekcje – składające się z co najmniej 2 osób, włącznie z kierującym. Przepis § 10 ust. 3 ww. zarządzenia stanowił z kolei, że sekcją kieruje osoba wyznaczona przez naczelnika urzędu. Skoro zatem w świetle przepisów ww. zarządzenia Nr 24 osoba kierująca sekcją nie była powoływana przez dyrektora Izby Celnej, na wniosek naczelnika urzędu celnego, lecz wyznaczana przez naczelnika urzędu, to nie można uznać, że było to stanowisko związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników w rozumieniu art. 17 ust. 13 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. W sprawie niniejszej jest okolicznością niesporną, że skarżący od dnia [...] września 2003 r. do dnia [...] lipca 2006 r. zajmował stanowisko p. o. Kierownika Referatu [...], jednocześnie kierując Sekcją i w okresie poprzedzającym wejście ustawy w życie inne stanowiska kierownicze. Podkreślić jednak należy, iż Dyrektor Izby Celnej w [...] ani nie powołał go na to stanowisko, ani też nie powierzył mu pełnienia obowiązków na tych stanowiskach. Powyższe, w ocenie Sądu, wskazuje jednoznacznie, że skarżący przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej nie zajmował stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, w rozumieniu przepisów ustawy o Służbie Celnej z dnia 24 lipca 1999 r. Nie było zatem podstaw do mianowania go na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Skarżący, w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...]. Na podstawie art. 223 ust. 5 tej ustawy został prawidłowo mianowany na stopień służbowy w korpusie podoficerów Służby Celnej. Ponadto wskazać należy, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej mianowanie na stopień służbowy w korpusie podoficerów uzależnia od zajmowania bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku. W ocenie Sądu, nie jest dopuszczalne stosowanie takiej wykładni przepisu art. 223 ust. 3, której domaga się skarżący i która zwrot "przed dniem wejścia w życie" pozwalałaby rozciągać na czas nieokreślony. Zarówno literalne brzmienie tego sformułowania, jak i wykładnia celowościowa powołanego przepisu wskazuje, iż chodzi tu o czas bezpośrednio poprzedzający wejście w życie nowych przepisów prawnych. Powołany przepis prawny należy do przepisów przejściowych, dostosowawczych, którego zadaniem jest umiejscowienie funkcjonariuszy Służby Cywilnej w nowej strukturze organizacyjnej Służby Celnej, poprzez przeniesienie ich ze starego reżimu organizacyjnego do nowopowstałych korpusów Służby Celnej. Powyższą tezę potwierdza uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., w którym czytamy, cyt.: "Przepisy przejściowe ustawy przewidują płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane niniejszą ustawą, (...)" - Sejm RP VI kadencji, Nr druku: 1492. Gdyby przyjąć odmienną interpretację spornego zwrotu, i zaakceptować honorowanie stanowisk "kierowniczych" zajmowanych przez funkcjonariusza w przeszłości, to powstałaby sytuacja awansowania funkcjonariusza z pomięciem przepisów określających ten awans, a nie umiejscowieniem w nowej strukturze organizacyjnej. Ustawodawca kładzie szczególny nacisk na właściwy dobór kadry kierowniczej Służby Celnej, czego dowód można odnaleźć w stwierdzeniu zawartym w powołanym uzasadnieniu do projektu nowej ustawy pragmatycznej, cyt: "Znaczna część projektu dotyczy wzmocnienia organizacji Służby Celnej. Projektowane zmiany w tym zakresie dotyczą: (...), Określenia wymagań co do stopnia służbowego kandydatów na stanowiska kierownicze oraz zastąpienia konkursów przy powoływaniu na stanowiska kierownicze, rekrutacją, która będzie obejmowała m. in. ustalenie zdolności organizatorskich kandydata oraz jego predyspozycji do kierowania zespołami ludzkimi". W świetle powyższych rozważań nie można było zaakceptować poglądu skarżącego, bowiem z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej, posiadał stopień służbowy [...] na stanowisku [...]. Natomiast zgodzić się ze skarżącym należy, iż sam akt mianowania w zakresie określenia funkcjonariuszowi korpusu Służby Celnej, oceniany przez pryzmat wymogów stawianych decyzji administracyjnej, jest decyzją ułomną. Wynika to z faktu, że w dacie orzekania organ Służby Celnej przyjmował, iż przedmiotowy akt mianowania nie jest decyzją administracyjną, lecz aktem wewnętrznym wynikającym z podległości służbowej, co w dacie orzekania potwierdzała przyjęta przez sądy administracyjne linia orzecznicza. Dopiero Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10 zwrócił uwagę, które to stanowisko zostało w pełni zaakceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej przez kierownika urzędu celnego funkcjonariuszowi przysługuje, na zasadach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie do organu celnego wyższego stopnia, w tym przypadku do Szefa Służby Celnej. Jednakże, tylko w zakresie określenia korpusu Służby Celnej, gdyż tych kwestii ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu kierownika urzędu (art. 223 ust. 2-6 ustawy). Odnośnie natomiast mianowania na stopień służbowy w ramach danego korpusu funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie, gdyż te kwestie dotyczące relacji między przełożonym i podwładnym, należą do wewnętrznej sfery działania Służby Celnej i pozostawione zostały uznaniu kierownika urzędu (art. 223 ust. 7 ustawy). Trzeba wskazać, iż postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć. Oznacza to, że przed wydaniem decyzji organ drugiej instancji przeprowadza postępowanie wyjaśniające, zmierzające do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz do zbadania zasadności żądań i zarzutów podniesionych w odwołaniu. Decyzja organu II instancji jest decyzją reformatoryjną, co oznacza, iż mniej istotne uchybienia organu I instancji mogą zostać naprawione w postępowaniu odwoławczym przez organ II instancji, bez konieczności uchylania decyzji zawierającej prawidłowe rozstrzygnięcie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Szef Służby Celnej poddał akt mianowania wydany przez Dyrektora Izby Celnej w [...] kontroli instancyjnej w takim zakresie, w jakim było to dopuszczalne w trybie przepisów k.p.a., a więc w zakresie określenia korpusu i w tym zakresie, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W ocenie Sądu, w toku postępowania przed organem odwoławczym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), ocenił zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 k.p.a.), a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Odnośnie zaś naruszenia przez organ Konstytucji RP, to Sąd rozpoznający niniejszą sprawę zarzutu tego nie podziela. W ocenie Sądu, powołane przepisy nie naruszają praw konstytucyjnych funkcjonariuszy Służby Celnej, albowiem zamiar ustawodawcy wprowadzenia zmian organizacyjnych w Służbie Celnej został poprzedzony analizą prawną (patrz projekt ustawy), a treść przepisów dostosowawczych art. 223 powołanej ustawy nie budzi zastrzeżeń w zestawieniu z gwarancjami konstytucyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.