II SA/Wa 1763/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.) Andrzej Góraj Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi T.N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2015 r. po rozpatrzeniu wniosku z [...] lipca 2015 r. T. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Postanowił utrzymać w mocy decyzję podjętą [...] lipca 2015 r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 748) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił następujące warunki: 1. jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, 2. nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, 3. nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; 4. nie ma niezbędnych środków utrzymania. Do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, powinny być spełnione łącznie, a brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku nie stwierdzono przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Z akt sprawy nie wynikają bowiem szczególne okoliczności, na skutek których skarżący nie nabył uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. Za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania art. 83 ww. ustawy, uważa się wyłącznie zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Niespełnienie przez Pana powyższego warunku powoduje, że nie może Pan skutecznie domagać się renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku (por. wyrok NSA z 11.09.2001 r., sygn. akt II SA 1717/01). Dalej organ wskazał, iż pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie, ale zaistnienia w sprawie szczególnych okoliczności usprawiedliwiających niemożność uzyskania danego świadczenia w trybie zwykłym (por. wyrok WSA z 24.02.2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1923/09). Z akt sprawy wynika, że orzeczeniem z [...].09.2014 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił u ww. częściową niezdolność do pracy od lutego 2005 r. do [...].03.2011 r. oraz trwałą całkowitą niezdolność do pracy od [...].03.2011 r. Na przestrzeni 59 lat życia - na dzień orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy skarżący udokumentował 22 lata, 4 miesiące i 20 dni okresów składkowych i nieskładkowy. Podkreślił że przyznanie świadczeń na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależnione jest od przepracowania wymaganego okresu, co wiąże się z odprowadzaniem składek. W 10-leciu przed powstaniem częściowej niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udowodnił 2 lata, 1 miesiąc i 8 dni tych okresów. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności (por. wyrok WSA z 06.11.2007 r., sygn. akt SA/Wa 1056/07). Ponadto w okresach od [...].02.1992 r. do [...].05.1994 r., [...].04.1998 r. do [...].05.1999 r., od [...].01.2000 r. do [...].02.2008 r. i od [...].07.2008 r. do [...].03.2011 r., tj. do ustalenia całkowitej niezdolności do pracy skarżący nie podjął pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Analiza przebiegu ubezpieczenia prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem wobec skarżącego w wyżej wymienionych okresach nie była orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania, ze względu na jego stan zdrowia, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Orzeczona w okresie od lutego 2005 r. do [...].03.2011 r. częściowa niezdolność do pracy jedynie ograniczała, a nie uniemożliwiała całkowicie wykonywanie zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Z akt sprawy wynika, że w przerwach w ubezpieczeniu skarżący pracował dorywczo bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego. Wyjaśniam, że podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne ma ten skutek, że osoba, która podejmie takie zatrudnienie, świadomie godzi się z powstaniem negatywnych konsekwencji z zakresu przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego Nadmienił, iż sama trudna sytuacja panująca na rynku pracy, jak również długotrwały stan bezrobocia bez wykazanej aktywności zmierzającej do zmiany tej sytuacji nie ma charakteru okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ustawy, co potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych. Odmienna interpretacja prowadziłaby bowiem do przyznawania świadczenia w drodze wyjątku jako swoistej rekompensaty wszystkim osobom, które niezależnie od przyczyn braku zatrudnienia, nie wypracowały odpowiedniego stażu ubezpieczeniowego. Formalna rejestracja w urzędzie pracy świadczy tylko o spełnieniu przez daną osobę przesłanek do przyznania statusu bezrobotnego. Aby ewentualnie można było uznać bezrobocie za szczególną okoliczność określoną w art. 83 powyższej ustawy, należałoby wykazać aktywność w poszukiwaniu pracy, sama rejestracja o takiej aktywności nie przesądza Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi ww. podał, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją. Podał, że w marcu 2011 roku, trafił do szpitala, z rozpoznaniem zapalenia płuc i niewydolnością krążenia. Doszło do zatoru [...] i amputowano [...] z powodu martwicy [...]. Ponadto choruje, na niewydolność [...]. Podał, że jest pod stałą kontrolą poradni ortopedycznej, kardiologicznej, pulmonologicznej. Ma utrudnione poruszanie, przyjmuje leki. Podkreślił bardzo trudną sytuację materialną. Mieszka w dwóch pokojach, bez kuchni i łazienki. Poruszanie po mieszkaniu przy pomocy wózka inwalidzkiego jest bardzo utrudnione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki, warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny. Po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), chyba że ustawa stanowi inaczej. Ustawa inaczej nie stanowi, tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego. Okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie zostały należycie zbadane i rozważone, zwłaszcza w aspekcie przesłanki szczególnych okoliczności. Zaskarżona decyzja została podjęta bez wyjaśnienia okoliczności, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W sprawie niniejszej konieczne jest poddanie stanu faktycznego sprawy ocenie pod kątem szczególnych okoliczności uniemożliwiających przezwyciężających przeszkody w wykonaniu zatrudnienia. Swoją decyzję organ oparł o ustalenie, że na 59 lat życia skarżący miał jedynie 22 lata, 4 miesiące i 20 dni okresów składkowych i nieskładkowych, a w ostatnim 10 leciu przed zgonem zamiast wymaganych 5 lat miał jedynie 2 lata, 1 miesiąc i 8 dni tych okresów. Podkreślił ponadto przerwy w zatrudnieniu w latach 1992-1994, 1998-1999 i od 2000-2008 i od 2008 -2011 r., a także wskazał, że były okresy zatrudnienia bez opłacania składek. Natomiast organ w ogóle nie wziął pod uwagę, że skarżący jest osobą chorą, ze zdiagnozowanymi ciężkimi schorzeniami, kardiologicznymi oraz pulmonologicznymi, problemy z krążeniem doprowadziły do [...] i amputacji [...]. Oceniając, czy w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, organ zupełnie pominął te okoliczności. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien te kwestie wyjaśnić. Wskazać należy, iż jest notorium, że osoba chora z problemami kardiologicznymi, krążeniowymi, jest osobą nieatrakcyjną na rynku pracy. Już sam fakt całkowitego pominięcia powyższych okoliczności jest wystarczającą przesłanką do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd podziela zarzut podniesiony w skardze, dotyczący niewyjaśnienia przez organ całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności nieprzeanalizowania stanu faktycznego. Zatem uzasadnienie decyzji nie spełnia nakazanych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego wymagań, powinno ono bowiem w sposób zindywidualizowany odnosić się do każdej z okoliczności podniesionych przez stronę. Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku. Uznając zatem skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.