II SA/Wa 1763/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Janusz Walawski, Protokolant Paulina Okrój, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2019 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie przedłużenia okresu zawieszenia w czynnościach służbowych oddala skargę Zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a.") Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie przedłużenia okresu zawieszenia w czynnościach służbowych P. K. (dalej: "Skarżący") od dnia [...] czerwca 2018 r. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przywołał następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - w dniu [...] marca 2019 r. Prokuratura Okręgowa w [...] przedstawiła Skarżącemu zarzut popełnienia przestępstwa polegającego na tym, że w dniu [...] grudnia 2016 r. będąc funkcjonariuszem Straży Granicznej nie dopełnił ciążących na nim obowiązków: zakazu ujawniania danych o osobach udzielających pomocy Straży Granicznej w zakresie czynności operacyjno-rozpoznawczych i nie zapewnił ochrony form i metod realizacji zadań i informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących funkcjonariusza, a także zasad udostępniania informacji niejawnych w ten sposób, że ujawnił informacje opatrzone klauzulą "ściśle tajne", "tajne" i "poufne" dotyczące danych osobowych źródeł informacji, metod współpracy z nimi, uzyskiwanych informacji i dane identyfikujące funkcjonariusza Straży Granicznej wykonującego czynności operacyjno-rozpoznawcze pozostawiając wydruki dokumentów niejawnych w wersji roboczej w miejscu ogólnodostępnym na korytarzu Sądu Rejonowego w [...], w następstwie czego doszło do ujawnienia informacji niejawnych osobom nieuprawnionym, czym działał na szkodę interesu publicznego (o czym z art. 231 § 1 w zb. Z art. 265 § 1 w zw. z art. 11 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. z 2017 r., poz. 2204 ze zm., dalej: "K.k"), - na mocy decyzji z [...] marca 2018 r. nr [...] Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej zawiesił Skarżącego w czynnościach służbowych od [...] marca 2018 r. na okres trzech miesięcy, a zaskarżoną decyzją I. instancji przedłużył okres zawieszenia do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego; w uzasadnieniu decyzji I. instancji wskazał, że charakter zarzucanego Skarżącemu czynu uniemożliwia realizowanie czynności służbowych, ponieważ zagrażałoby to interesowi służby oraz kreowałoby niewłaściwy wizerunek funkcjonariusza Straży Granicznej, - przesłanki zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych zostały określone w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U z 2017 r., poz. 2365 ze zm.) - funkcjonariusza zawiesza się w czynnościach służbowych na okres nie dłuższy niż 3 miesiące w razie jego tymczasowego aresztowania lub wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe umyślne, jeżeli okres tymczasowego aresztowania jest dłuższy niż 3 miesiące to zawieszenie ulega z mocy prawa przedłużeniu do czasu zakończenia tymczasowego aresztowania; na gruncie ust. 3 omawianego przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach można przedłużyć okres zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego, - zdaniem organu w zaistniałym stanie faktycznym pojawiły się wątpliwości co do dwóch przesłanek formalnych, których spełnienie jest konieczne do wykonywania zadań służbowych przez funkcjonariusza – nieposzlakowanej opinii i udzielenia rękojmi zachowania tajemnicy stosownie do przepisów regulujących ochronę informacji niejawnych; celem art. 43 ustawy o Straży Granicznej jest odsunięcie funkcjonariusza od bieżącego wypełniania zadań służbowych w momencie, gdy istnieją podstawy do stwierdzenia, że przestał on spełniać wymogi stawiane każdemu funkcjonariuszowi Straży Granicznej, - zawieszenie w czynnościach służbowych nie koliduje w jakimkolwiek stopniu z obowiązującą w postępowaniu karnym zasadą domniemania niewinności, - szczególny rodzaj wykonywanych przez Straż Graniczną zadań, takich jak przestrzeganie porządku publicznego oraz ściganie i zapobieganie przestępstwom nie pozwalają, aby funkcjonariuszem była osoba podejrzana o jego popełnienie; zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych ma na celu zapewnić właściwe funkcjonowanie całej formacji, opierające się w dużej mierze na zaufaniu społecznym; w związku z tym interes służby należy utożsamiać z interesem społecznym, który góruje nad interesem samego funkcjonariusza, - organ w sposób prawidłowy wywiązał się z obowiązku zebrania i oceny całego materiału dowodowego w sprawie; w toku postępowania ustalono, że postępowanie karne przeciwko Skarżącemu nadal się toczy, a charakter stawianych zarzutów uzasadnia podjęcie rozstrzygnięcia o przedłużeniu zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych, - zarzuty Skarżącego, dotyczące przekroczenia granic uznania administracyjnego przez organ I. instancji, nie są zasadne a organ uzasadnił swoje rozstrzygnięcie indywidualnymi przesłankami, czyniąc zadość wymaganiom określonym w K.p.a.; ponadto podnoszony zarzut dotyczący braku konieczności dostępu przez Skarżącego do informacji niejawnych był chybiony, gdyż obowiązek funkcjonariusza w tym zakresie wynika wprost z treści art. 31 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 43 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wszczęcie postępowania karnego wobec funkcjonariusza uzasadnia przedłużenie zawieszenia w czynnościach do czasu ukończenia postępowania karnego, a w konsekwencji pominięcie dokonanego przez ustawodawcę rozróżnienia przesłanek uzasadniających zawieszenie w czynnościach służbowych na podstawie art. 43 ust. 1 oraz przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku (art. 43 ust. 3), - art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez zaniechanie zebrania całego materiału dowodowego oraz oparcia decyzji na niepełnych ustaleniach faktycznych organu I. instancji, - art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek decyzji, w tym uzasadnienia dla przyjęcia przez organ, że dalsze pozostawanie w służbie przez Skarżącego nieposiadającego dostępu do informacji newralgicznych dla formacji, stanowi zagrożenie dla tych danych oraz przez niewyjaśnienie podstaw przyjęcia, że obawa o wizerunek Straży Granicznej stanowi szczególny przypadek określony w art. 43 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej. Równocześnie Skarżący wskazał, że charakter zarzucanego mu czynu nie może mieć znaczenia dla zasadności zaskarżonej decyzji, gdyż nie posiadał on już dostępu do informacji o strategicznym znaczeniu dla formacji. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniejszą argumentację. Równocześnie podkreślił, że skorzystanie z instytucji przedłużenia zawieszenia Skarżącego w czynnościach służbowych nie przesądza o jego winie w toczącym się postępowaniu karnym. W trakcie rozprawy (k.46 akt sądowych) pełnomocnik skarżącego wskazał, że śledztwo może być prowadzone jeszcze przez wiele miesięcy, co nie uzasadnia utrzymywania funkcjonariusza w stanie ciągłego zawieszenia. Sąd zważył, co następuje: Skarga została oddalona, gdyż zaskarżony akt nie narusza prawa. Trafna jest argumentacja organu administracji. Z uwagi na uprzednie pełne przytoczenie, ponowne jej powtarzanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją za własną. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowi art. 43 ustawy o Straży Granicznej. Na jego podstawie funkcjonariusza zawiesza się w czynnościach służbowych na okres nie dłuższy niż 3 miesiące w razie jego tymczasowego aresztowania lub wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego (ust.1). Jednak w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu ukończenia postępowania karnego (ust.3). Ustawodawca wskazał więc, że organ "może przedłużyć" okres zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Rozstrzygnięcie organu ma zatem charakter uznaniowy i z tego względu jego kontrola jest ograniczona. Sprowadza się do badania, czy wydane orzeczenie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Sąd bada przede wszystkim czy dokładnie wyjaśniono stan faktyczny i zebrano cały materiał dowodowy w celu ustalenia istnienia lub nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji a także, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. Uznanie nie może bowiem nosić cech dowolności. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślono, że sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już poza granicami kontroli sądowej (por. wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 982/18, II SA/Wa 1318/16, II SA/Wa 1975/16 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Niezbędną przesłanką zastosowania art. 43 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej jest zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Organ w ślad za poglądami judykatury słusznie wskazał, że chociaż prawodawca nie stworzył definicji ustawowej powyższego pojęcia, to wskazał pośrednio na przesłankę dalszego trwania zawieszenia funkcjonariusza, określając że okres ten może zostać przedłużony do czasu zakończenia postępowania karnego (por. wyrok WSA, sygn. akt II SA/Wa 1318/16 – dostępny w CBOSA). Prawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala organowi na odpowiednią ocenę zarówno samego faktu prowadzenia przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego, jak i charakteru stawianych mu zarzutów, by w konsekwencji móc zdecydować o celowości dalszego trwania zawieszenia w czynnościach służbowych. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podkreślić, że organ był uprawniony zakwalifikować czyn popełniony przez Skarżącego jako "szczególnie uzasadniony przypadek". W orzecznictwie wskazano, że charakter postawionego funkcjonariuszowi zarzutu w postępowaniu karnym, pozostającego w bezpośrednim związku ze służbą i obejmującego przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, a także działającego na szkodę interesu publicznego lub prywatnego w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, wpływa negatywnie na dobre imię formacji (por. wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1202/11 – dostępny w CBOSA). Zarzut niedopełnienia przez Skarżącego ciążących na nim obowiązków wynikających z zakazu ujawniania informacji niejawnych bez wątpienia pozostaje w bezpośrednim związku ze służbą. Okoliczność, że Skarżący nie posiada obecnie dostępu do informacji niejawnych i z tego względu zasadnym jest jego przywrócenie do służby, nie ma prawnego ani racjonalnego uzasadnienia. Jest to kwestia drugorzędna, gdyż w niniejszej sprawie istotne jest samo postrzeganie Straży Granicznej jako instytucji zaufania publicznego. Ujawnienie danych o osobach, które udzielały pomocy funkcjonariuszom Straży Granicznej w zakresie wykonywanych czynności operacyjno-rozpoznawczych, a także zasad udostępniania informacji niejawnych niewątpliwie narusza autorytet Straży Granicznej. Ponadto, charakter zarzutów przedstawionych Skarżącemu powoduje utratę nieposzlakowanej opinii , która jest niezbędna dla pełnienia służby. Są to więc okoliczności godzące w interes służby, który w tym wypadku należy utożsamiać z interesem społecznym. Wśród służb mundurowych Straż Graniczna wyróżnia się zakresem przydzielonych jej zadań, które mają charakter wieloaspektowy. Tworzy ona formację uzbrojoną służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony granicy państwowej, kontroli ruchu granicznego oraz zapobiegania i przeciwdziałania nielegalnej migracji. W pierwszych słowach Roty ślubowania funkcjonariuszy Straży Granicznej zobowiązują się oni między innymi dochować tajemnic związanych ze służbą oraz strzec dobrego imienia służby, honoru i godności, a także przestrzegać zasad etyki funkcjonariusza Straży Granicznej, dlatego też uzasadnione jest dalsze trwanie zawieszenia Skarżącego w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. W przedmiotowej sprawie z uwagi na charakter czynów zarzucanych Skarżącemu Sąd uznał, że zastosowanie szczególnej procedury przewidzianej w art. 43 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej było dopuszczalne. Z tego względu argument pełnomocnika skarżącego prezentowany podczas rozprawy jest, zdaniem Sądu, niezasadny. Odnosząc się do zarzutów skargi niezasadny jest zarzut błędnej wykładni dokonanej przez organ. Podstawą prawną decyzji był art. 43 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej. Organ działał w tym przypadku w zakresie uznania administracyjnego. Utrzymanie zawieszenia w czynnościach służbowych było zasadne. Nietrafny jest także zarzut niezebrania całego materiału dowodowego, gdyż organ w sposób wyczerpujący zbadał i uzasadnił wszystkie okoliczności istotne dla wydania rozstrzygnięcia. Żadne istotne okoliczności faktyczne nie były sporne. Jak wskazano, okoliczność ze Skarżącemu faktycznie ograniczono dostęp do informacji niejawnych nie jest publicznie znana. Wykonywanie przez niego czynności służbowych mogłoby rodzić obawy osób trzecich, co do wiarygodności całej formacji – zachowania w tajemnicy udzielanych jej informacji, czy danych osób ich dostarczających. Biorąc pod uwagę wszystkie omówione czynniki Sąd uznał, że zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jego uchylenia. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.