II SA/Wa 1772/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Asesor WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2007 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty specjalnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata J.M kwotę 240 zł (słownie dwieście czterdzieści) oraz kwotę 52,80 zł (słownie pięćdziesiąt dwa, osiemdziesiąt) stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [....] kwietnia 2006 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] o odmowie przyznania A. B. renty specjalnej na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) – powoływanej dalej jako ustawa o emeryturach i rentach. Organ wskazał, że przyznanie świadczenia na podstawie przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w trybie tego przepisu. W związku z powyższym każdy wniosek jest wnikliwie rozpatrywany i oceniany pod kątem występowania okoliczności mogących uzasadniać potraktowanie sprawy w sposób szczególny. Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych sytuacja bytowa wnioskodawców brana jest pod uwagę, jednak nie stanowi jedynego kryterium przyznawania tych świadczeń. Świadczenie specjalne może być przyznawane osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej, o ile w sprawie występują też inne okoliczności, wskazujące na jej szczególny charakter. Mogą to być wybitne zasługi wnioskodawcy w jakiejś dziedzinie albo szczególne zdarzenia losowe. Organ uzasadniając odmowę przyznania renty specjalnej uznał, że świetle analizy zgromadzonej dokumentacji nie zachodzi w rozstrzyganej sprawie szczególny przypadek dający podstawę do przyznania wnioskodawcy renty specjalnej. Z ustaleń organu wynika, że A. B. był [...] uchodźcą, który został przejęty przez rząd polski od rządu [...] z [...] w czerwcu [...] r. Przez rok zakwaterowany był w ośrodku w {...]. Następnie został przeniesiony i zakwaterowany w Ośrodku dla Uchodźców w [...]. W[...]roku otrzymał status uchodźcy w Polsce. Wnioskodawca podniósł, że w tym czasie w Ośrodku w [...] uchodźcy byli źle traktowani, nie zapewniano im godziwych warunków życia, a Ministerstwo Spraw Wewnętrznych nie wywiązywało się z wcześniejszych zobowiązań przekazywania mieszkań komunalnych do zamieszkania. W 1995 r. uzyskał zgodę na zamieszkanie poza Ośrodkiem. Po jego opuszczeniu nie miał wystarczających środków na wynajem odpowiedniego lokalu. A. B. wskazał, że w 1996 r. występował dwukrotnie z prośbą do Ministra Spraw Wewnętrznych o przekazanie go do innego państwa, gdzie znajdują się skupiska uchodźców z [...]. Nie otrzymał jednak żadnej odpowiedzi. W nawiązaniu do tego wnioskujący uważa, że został zmuszony do zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego w Urzędzie Pracy, pomimo podeszłego już wieku, nienajlepszego zdrowia, dużego bezrobocia. Podaje, że w [...] r. był hospitalizowany z powodu pęknięcia wrzodu żołądka, zaś w [...] r. z powodu uwięzienia jelit w przepuklinach brzusznych. Dnia [...] grudnia 2000 r. uzyskał zezwolenie na osiedlenie się na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, a od [...] września 2003 r. posiada obywatelstwo polskie, które otrzymał jako bezpaństwowiec. W zatrudnieniu pozostawał od stycznia 2003 r. do [...] kwietnia 2004 r. w Towarzystwie [...] w W.. Podczas zbierania owoców w lipcu 2004 r., spadł z drzewa i doznał urazu czaszki oraz złamania biodra. Przeszedł trepanację czaszki. Od [...] lipca 2004 r. do [...] stycznia 2005 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim z tego powodu. W kwietniu 2005 r. przeszedł kolejną operację uzupełnienia ubytku kości czaszki. Orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2004 r. uznany został za całkowicie niezdolnego do pracy - okresowo do grudnia 2005 r. ZUS odmówił mu przyznania renty z powodu braku wymaganego okresu składkowego w ostatnim dziesięcioleciu. A. B. swoją pracę zawodową rozpoczął w 1963 r., jako automechanik na dworcu autobusowym w D.. Następnie odbył obowiązkową służbę wojskową. Od 1970 r. był zarejestrowany jako prywatny przewoźnik auto-taxi pracując w tym charakterze do 1993 r. Pod koniec kwietnia 1993 r. siłą został zmuszony przez [...] jednostki wojskowe do opuszczenia swojego domu i kraju. Stracił wszystkie swoje oszczędności zgromadzone w J.. Przez [...] dotarł do [...] i [...], skąd został przejęty przez Polaków. Wymieniony podkreślił, że przez cały okres swojej pracy zawodowej regularnie opłacał wszystkie składki na ubezpieczenie. Wnioskodawca jest kawalerem, posiada wykształcenie średnie, jest całkowicie niezdolny do pracy. Od grudnia 1999 r. posiada orzeczenie o niepełnosprawności na stałe, nie posiada własnego źródła dochodu. Zamieszkuje od stycznia 1998 r. u E.B., która jest dla niego osobą obcą i obecnie pozostaje na jej całkowitym utrzymaniu. Z kolei E. B. podała w wywiadzie, że otrzymuje rentę w wysokości 700 zł. W skardze do Sądu z dnia 2 maja 2006 r. oraz uzupełniających ją pismach procesowych z dnia 12 sierpnia 2006 r. oraz z dnia 9 października 2006 r., A.B. kwestionując zarówno zaskarżoną jak i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Rady Ministrów, wniósł o ich uchylenie. Stwierdził, że decyzja z dnia [...] marca 2006 r. nie została przez niego zaskarżona w trybie odwoławczym. Zarzucił organowi naruszenie art. 73 § 1 kpa przez odmowę udostępnienia mu dokumentów zgromadzonych w sprawie. Wskazał na zaniedbania administracji polskiej w realizacji nabytych przez niego praw i wypłacenia środków na jego utrzymanie i mieszkanie w tym otrzymanych od Unii Europejskiej dla uchodźców z [...]. Kwestionuje legalność przeprowadzonego wywiadu środowiskowego przez Ośrodek Pomocy w W. z powodu ukrywania przed nim jego ustaleń. Uważa, że w jego sprawie miały miejsce nadzwyczajne okoliczności spowodowane niewłaściwą pracą organów państwowych i naruszaniem od 1996 r. prawa. W związku z tym od 10 lat pozostaje bez mieszkania, bez środków do życia, bez prawa do należnej mu renty, bez ubezpieczenia zdrowotnego oraz bez możliwości leczenia i rehabilitacji. Szczególną winą obarcza Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz ZUS. Zwrócił uwagę na brak realizacji umowy zawartej z nim w roku 1995 przez Koordynatora Ośrodka dla Uchodźców w [...] w sprawie przyznania mu mieszkania socjalnego oraz wypłaty jednorazowej kwoty na jego zagospodarowanie. Podkreślił, że na ten cel Polska uzyskała środki z Krajów Unii Europejskiej. Jednocześnie poinformował, że organ nie uwzględnił faktu, że [...] stycznia 1999 r. w miejscu swego zamieszkania uratował od zniszczenia pożarem i wybuchem gazu kamienicę i śpiących w niej lokatorów wzywając straż pożarną, policję oraz pogotowie ratunkowe i prowadząc akcję gaśniczą do czasu przyjazdu wezwanych służb. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że wydana decyzja nie nosi cech dowolności i nie przekracza granic uznania administracyjnego. W ocenie organu, również podniesione w piśmie z dnia 2 maja 2006 r. okoliczności nie dają podstaw do uwzględnienia skargi. Jednocześnie organ wskazał, że Prezes Rady Ministrów uznał pismo skarżącego z dnia 21 marca 2006 r. jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy kierując się obowiązującym prawem i interesem skarżącego. Pismo to bowiem wyraża niezadowolenie z rozstrzygnięcia i zostało złożone w celu zakwestionowania decyzji. Organ stwierdził jednocześnie, że brak było podstaw do przyjęcia, że pismo to stanowiło wniosek o uzupełnienie decyzji w trybie art. 111 § 1 kpa. Jako nieuzasadnione uznano zarzuty dotyczące przeprowadzonego wywiadu środowiskowego zwracając uwagę na fakt, że skarżący wiedział, że taki dokument został sporządzony, ponieważ złożył na nim swój podpis. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach. Stanowi on, że Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych na jego podstawie. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA 2486/01, LEX nr 149543). Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza więc, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny. Musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Uznanie administracyjne wymaga więc szczególnej staranności w przedstawieniu przesłanek i wniosków, jakie legły u podstaw jego zastosowania. Brak należytego uzasadnienia decyzji, jak również powoływanie się na ogólniki, jest zaprzeczeniem uznania administracyjnego. Takie rozstrzygnięcie organu wykazuje cechy dowolności. Emerytura (renta) specjalna może być przyznana, gdy zaistnieje szczególnie uzasadniony przypadek. Ustawodawca nie wprowadził żadnych innych kryteriów przyznania tego świadczenia. Przepis nie określa, jakiego rodzaju mają być to przypadki. Wobec tego za każdym razem winny być one badane i oceniane w sposób indywidualny. Mogą to być np., jak wskazuje w zaskarżonej decyzji organ, m. in. wybitne zasługi w jakiejś dziedzinie albo szczególne zdarzenia losowe. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza prawo, bowiem została wydana z naruszeniem przepisów procesowych, które miało wpływ na wynik sprawy. Wydając zaskarżoną decyzję, organ z naruszeniem zasad wynikających z art. 7 i 77 kpa, nie wyjaśnił sytuacji wnioskodawcy, a w szczególności nie odniósł się do podawanych przez niego przyczyn ubiegania się o rentę specjalną. Brak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie uniemożliwia ocenę czy po stronie wnioskodawcy występuje słuszny interes, uzasadniający przyznanie wnioskowanego świadczenia. Prezes Rady Ministrów, wydając kontrolowaną przez Sąd decyzję, przedstawił jedynie sprawozdanie z dokumentacji przedłożonej przez skarżącego oraz ustaleń przeprowadzonych przez jednostki organizacyjne Pomocy Społecznej, wskazując że sprawa nie ma charakteru szczególnego przypadku. W tym zakresie Prezes RM nie przedstawił rzeczowej argumentacji i nie wyjaśnił dlaczego, nie jest możliwe przyznanie wnioskodawcy renty specjalnej. W przedmiotowej sprawie istotne jest w szczególności zbadanie, czy skarżący otrzymując w Polsce status uchodźcy jako uciekinier z [...] uzyskał adekwatną do tego statusu pomoc. Wynik tych ustaleń w powiązaniu z obecną sytuacją skarżącego organ winien ocenić pod kątem zaistnienia nadzwyczajnego przypadku, o którym mowa w art. 82 ustawy o emeryturach i rentach, będącego podstawą przyznania świadczenia, określonego tym przepisem. Organ rozpoznając ponownie wniosek o przyznanie świadczenia z art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach winien odnieść się także do podawanego na etapie skargi do Sądu faktu pożaru kamienicy, w której zamieszkuje skarżący, a w szczególności jego roli w akcji gaszenia. Organ rozpatrując przedmiotową sprawę jest zobowiązany jednocześnie do udzielania stronie z urzędu całokształtu informacji, dotyczących praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ciążący na organach administracji z mocy art. 9 kpa obowiązek udzielania informacji obejmuje zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego, przy czym zgodnie z art. 9 in fine organ nie może ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej poprzez wskazanie bądź zacytowanie przepisu, lecz musi podać również "niezbędne wyjaśnienia" co do treści przepisów oraz udzielać "wskazówek", jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody. W ocenie Sądu, organ prawidłowo ocenił pismo strony z dnia 21 marca 2006 r. jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ z jego treści wynika związek z wydaną w sprawie decyzją polegający na wyrażeniu niezadowolenia strony z jej treści. Należy wyjaśnić, że środek zaskarżenia nie wymaga uzasadnienia, ani nawet wskazania, w jakim zakresie i w jakim kierunku odwołujący się (wnoszący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) żąda zmiany decyzji. Oznacza to, że zarówno odwołanie jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie musi dokładnie, zgodnie z treścią przepisu art. 138 kpa, precyzować żądania uchylenia decyzji, ani też formułować zarzutów, co ma służyć zapewnieniu stronie maksymalnego ułatwienia obrony jej interesów. Oceniając charakter żądania należy brać również pod uwagę przepis art. 234 pkt 1 kpa, stosownie do którego skarga złożona przez stronę w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne, podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1742/04, LEX nr 19883). Z tych względów, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.