II SA/Wa 1773/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Góraj po rozpoznaniu w dniu 05 lutego 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi M. G. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do zamiany zajmowanej części lokalu wspólnego na lokal o mniejszej powierzchni na czas nieoznaczony z mieszkaniowego zasobu [...] W. i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu na czas nieoznaczony w trybie zamiany lokali postanawia - odrzucić skargę. Zarząd Dzielnicy [...] W. uchwałą z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku M. G. o zamianę zajmowanej części lokalu na lokal o mniejszej powierzchni z mieszkaniowego zasobu [...] W., działając na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2, § 8, § 45 pkt 5 statutu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, stanowiącego załącznik nr 9 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453 i 454) oraz § 24 ust. 1 w zw. z § 8 ust. 1 pkt 1 lit. b uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 09 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.): - odmówił zakwalifikowania ww. do zamiany zajmowanej części lokalu wspólnego nr [...], oznaczonej nr [...], przy ul. [...] w W., na lokal o mniejszej powierzchni na czas nieoznaczony z mieszkaniowego zasobu [...] W. i umieszczenia ww. na liście osób oczekujących na najem lokalu na czas nieoznaczony w trybie zamiany lokali. O podjęciu przedmiotowej uchwały M. G. została poinformowana pismem Kierownika Referatu [...] w Wydziale [...] dla Dzielnicy [...] W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. M. G. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w zakresie przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi na powyższe Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] W., pismem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], poinformował stronę, iż ww. uchwała jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Następnie pismem z dnia 19 sierpnia 2014 r. M. G. wniosła - za pośrednictwem organu - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] ([...] sierpnia 2014 r. - data wpływu pisma do organu). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego (w ocenie organu, sprawa wyboru osoby, z którą umowa najmu jest zawierana jest normowana przez przepisy kodeksu cywilnego), a w przypadku uznania przez Sąd swojej właściwości, o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że przyczyną odmowy zakwalifikowania skarżącej do zamiany zajmowanego przez nią lokalu na lokal o mniejszej powierzchni jest decyzja SKO w W. z [...] marca 2002 r. nr [...], którą stwierdzono nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] W. z dnia [...] kwietnia 1952 r. odmawiającego dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] oraz stwierdzającego przejście wszystkich budynków znajdujących się na powyższym gruncie na własność Skarbu Państwa, albowiem na jej podstawie [...] W. jest jedynie zarządcą nieruchomości, w której znajduje się przedmiotowy lokal zajmowany przez skarżącą, którego zamiany się ona domaga. Organ podkreślił, że [...] W. nie może dysponować lokalami wchodzącymi w skład tych nieruchomości, bowiem działając jedynie jako zarządca i nie mając do nich tytułu prawnego, mogłoby to narazić [...] W. na odpowiedzialność odszkodowawczą w stosunku do właścicieli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w art. 3 § 2 zawiera zamknięty katalog aktów i czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, natomiast w § 3 tego artykułu znajduje się odesłanie do regulacji szczególnych, które przewidują drogę sądowoadministracyjną. Kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 ze zm.) poddane zostały instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.), która jeszcze pełniej wspomnianą zasadę realizuje. Tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która - na zasadach przewidzianych w ustawie - zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy). Na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ww. ustawy, Rada miasta stołecznego Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która - jako prawo miejscowe - określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Powyższa uchwała nr LVIII/1751/2009 określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, w tym reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym przypadku dzielnicy miasta) realizuje zadania wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym przypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie, że wnioskodawca spełnia określone wymagania (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) - winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. W uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ.: ONSAi WSA 2008/6/90), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy pierwszy etap postępowania obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, a jedynie charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być przyznana pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. W rozpoznawanej sprawie wniosek strony skarżącej nie dotyczył zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Treścią żądania była kwestia zamiany zajmowanej części lokalu wspólnego nr [...], oznaczonej nr [...], przy ul. [...] w W., na lokal o mniejszej powierzchni na czas nieoznaczony z mieszkaniowego zasobu [...] W. i umieszczenia ww. na liście osób oczekujących na najem lokalu na czas nieoznaczony w trybie zamiany lokali. Podstawą dla tego rodzaju działań był przepis § 24 ust. 1 w zw. z § 8 ust. 1 pkt 1 lit. b uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 09 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.) Zgodnie z treścią § 24 ust. 1 ww. uchwały, wnioski zaopiniowane przez Komisję rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu. W myśl § 8 ust. 1 pkt 1 lit. b ww. uchwały, w ramach mieszkaniowego zasobu mogą być dokonywane zamiany lokali z inicjatywy najemcy, jeżeli: celem jest zamiana na lokal o mniejszej powierzchni mieszkaniowej lub użytkowej. Powyższe uregulowanie nie stanowi dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy m.st. Warszawy, wyrażonego w stosownej uchwale jej zarządu. Uchwała taka bowiem nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem Sądu, kwestia zamiany lokali nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zamiana lokali stanowi bowiem wykonywanie uprawnień właścicielskich przez jednostkę samorządu terytorialnego w stosunku do mienia, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy i co za tym idzie, jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym. W konsekwencji skarga wniesiona na tego rodzaju uchwałę nie podlega kognicji sądu administracyjnego i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.