II SA/Wa 1783/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Kube (spr.) Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędzia WSA Janusz Walawski Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2011 r. sprawy ze skargi J.R. na uchwałę Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały 2. zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości Rada Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a oraz ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.) w związku z art. 24f ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Dzielnicy [...] J.R. Uzasadniając uchwałę organ stwierdził, że radny nie dopełnił ustawowego obowiązku wynikającego z 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mającym zastosowanie w związku z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), tj. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, które nastąpiło w dniu [...] grudnia 2010 r. Zgodnie z tym przepisem, radni nie mogą prowadzić działalności na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Organ ustalił, że radny Dzielnicy [...] J.R. prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego. Został on wpisany do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez [...] i adres miejsca prowadzenia działalności gospodarczej jest tożsamy z miejscem zamieszkania, a lokal w którym zamieszkuje stanowi własność [...], a zatem jest mieniem komunalnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.R. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Zaskarżonej uchwale zarzucił: - rażące naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego, - rażące naruszenie przepisu art. 24f ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym, polegające na uznaniu, że prowadził on działalność gospodarczą na własny rachunek z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, tj. lokalu mieszkalnego położonego w [...], ul. [...], gdy faktycznie w lokalu tym nie prowadzi działalności gospodarczej, a lokal ten będący lokalem komunalnym w zasobach lokalowych [...] wynajmowany jest na podstawie umowy najmu z dnia [...] stycznia 1996 r. zawartej pomiędzy A.R. (głównym najemcą), a gminą [...] i A.R., a [...] na cele mieszkaniowe, a w którym to lokalu – poza głównym najemcą zamieszkują skarżący, jego dwie siostry oraz małoletni syn jednej z sióstr, - rażące naruszenie przepisu art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie zaszła przesłanka zezwalająca na stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego ze względu na naruszenie ustawowego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, - rażące naruszenie art. 8 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy w zw. z § 44 ust. 3 statutu m.st. Warszawy - uchwała nr XXII/743/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 stycznia 2008 r. (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego Nr 23, poz. 875) w zw. z § 6 ust. 1 załącznik Nr 10 do uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w zw. z § 13 ust. 1 załącznik Nr 10 do uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy polegające na uznaniu, że skarżący, poprzez sprawowanie funkcji radnego uzyskał i mógł uzyskać nieuprawnione korzyści dla siebie i osób trzecich, gdy z jego usytuowania w systemie organów władzy m.st. Warszawy jednoznacznie wynika, że nie miał on żadnych uprawnień władczych, co do spraw najmu lokalu i w związku z tym nie mógł z tego tytułu osiągać żadnych korzyści. Skarżący uzasadniając skargę zwrócił uwagę, że korzystanie przez niego z lokalu należącego do majątku komunalnego nie pozostawało w związku faktycznym z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wobec stwierdzenia faktu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego w postaci adresu miejsca prowadzenia działalności gospodarczej do zawierania umów cywilnoprawnych w obrocie gospodarczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola ta obejmuje między innymi akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd rozpoznając skargę na taki akt dokonuje oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w dacie orzekania przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego stanowił art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, mający zastosowanie w związku z treścią art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, stosownie do którego radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, w trybie art. 190 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. W sprawie bezsporne jest, że J.R. - radny Dzielnicy [...] w dacie ślubowania był wpisany do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez [...] pod numerem [...]. Jako przedmiot tej działalności wpisano: 65.12.B - Pośrednictwo pieniężne pozostałe, gdzie indziej niesklasyfikowane, 65.23.Z - Pośrednictwo finansowe pozostałe, gdzie indziej niesklasyfikowane, 67.20.Z -Działalność pomocnicza związana z ubezpieczeniami i funduszami emerytalno-rentowymi, 22.11.Z - Wydawanie książek, 22.12.Z - Wydawanie gazet, 22.13.Z - Wydawanie czasopism i wydawnictw periodycznych, 22.14.Z Wydawanie nagrań dźwiękowych, 22.15.Z - Działalność wydawnicza pozostała, 22.21.Z - Drukowanie gazet, 22.22.Z - Działalność poligraficzna pozostała, gdzie indziej niesklasyfikowana, 22.23.Z - Introligatorstwo, 22.24.Z - Działalność usługowa związana z przygotowaniem druku, 22.25.Z - Działalność graficzna pomocnicza, 51.90.Z - Pozostała sprzedaż hurtowa, 52.47.A - Sprzedaż detaliczna książek, 52.47.B - Sprzedaż detaliczna gazet i artykułów piśmiennych, 52.48G - Sprzedaż detaliczna artykułów nieżywnościowych w wyspecjalizowanych sklepach, gdzie indziej niesklasyfikowana, 70.31.Z - Pośrednictwo w obrocie nieruchomościami. W ewidencji tej, jako datę rozpoczęcia działalności wpisano dzień [...] lipca 2004 r. Natomiast jako siedzibę zakładu głównego i innego miejsca wykonywania działalności wpisano adres [...], ul. [...], pod którym zamieszkiwał (był zameldowany) skarżący zgłaszając działalność. Lokal wyżej wymieniony znajduje się w zasobach mieszkaniowych Dzielnicy [...]. Dotychczasowy najemca tego lokalu A.R. (matka J.R.) utraciła tytuł prawny do tego lokalu, ponieważ w związku z jego zadłużeniem umowa najmu tego lokalu została rozwiązana z dniem [...] września 2006 r. Jednocześnie Sąd Rejonowy [...], I Wydział Cywilny, wyrokiem z dnia [...] października 2007 r., sygn. akt [...] (prawomocnym) nakazał A.R., J.R., P.R., K.R. i J.F. opróżnienie tego lokalu. Przy czym ustalił, że A.R., P.R., K.R. i J.F. przysługuje uprawnienie do lokalu socjalnego. Ustalone zostało również, że uprawnienie takie nie przysługuje J.R. Zdaniem Sądu, w rozstrzyganej sprawie Rada Dzielnicy [...] nie miała podstaw do przyjęcia, że J.R. prowadził działalność gospodarczą w miejscu swojego zamieszkania i wykorzystywał do tego celu mienie komunalne gminy, w której jako radny uzyskał mandat. Skarżącego nie wiązał z gminą (dzielnicą) żaden rodzaj uprawnienia do korzystania z przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Radny na długo przed ślubowaniem utracił posiadane pochodne uprawnienie do zamieszkiwania w nim, co definitywnie potwierdził wyrok eksmisyjny. Nieuprawnionym jest stanowisko, że zgłoszenie do ewidencji działalności gospodarczej, jako miejsca jej prowadzenia, adresu lokalu należącego do zasobów mieszkaniowych gminy, w którym zgłaszający zamieszkuje (jest zameldowany), dowodzi wykorzystywania mienia komunalnego przy prowadzeniu tej działalności w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z deklaratoryjnego charakteru zgłoszenia prowadzenia działalności gospodarczej w trybie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) wynika, że wpisanie do ewidencji miejsca wykonywania działalności gospodarczej: zakładu głównego adresu zamieszkania (zameldowania) ma charakter formalny i samo w sobie nie dowodzi, że zgłoszona działalność tam jest prowadzona. Przewidziane w art. 24 tej ustawy (od dnia 1 lipca 2011 r. w art. 33) domniemanie wiarygodności danych wpisanych do ewidencji wskazuje, że przedmiotem domniemania nie jest prawda materialna (okoliczność, że dane umieszczone w ewidencji są zgodne z rzeczywistym, prawnym lub faktycznym stanem rzeczy), lecz prawda formalna (okoliczność, że dane umieszczone w ewidencji zostały wpisane na podstawie zgłoszenia przedsiębiorcy i zgodnie z tym zgłoszeniem). Zatem podanie w przypadku zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej, jako adresu prowadzenia działalności gospodarczej, miejsca zamieszkania nie musi oznaczać, że faktycznie podmiot zgłoszoną działalność tam prowadzi. Takie stanowisko znajduje uzasadnienie także w treści § 7 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji rejestru podmiotów gospodarki narodowej w tym wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń, oraz szczegółowe warunki i tryb współdziałania służb statystyki publicznej z innymi organami prowadzącymi urzędowe rejestry i systemy informacyjne administracji publicznej (Dz. U. Nr 69, poz. 763), w którym przewidziano, że za adres siedziby osoby prawnej oraz jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej przyjmuje się adres siedziby organu zarządzającego, a w przypadku osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą - wskazany przez osobę adres prowadzenia działalności gospodarczej, a w razie braku możliwości takiego wskazania - miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W toku postępowania sądowoadministracyjnego organ nie wykazał, aby skarżący wykorzystywał lokal mieszkalny, w którym był zameldowany do prowadzenia działalności gospodarczej. Należy zwrócić uwagę, że skarżący dla celów prowadzonej działalności gospodarczej w dniu [...] września 2007 r. wynajął na czas nieokreślony od Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" lokal użytkowy o pow. użytkowej 93 m2 położony przy ul. [...] w [...], co wynika z przedłożonej przez tę Spółdzielnię umowy. W ocenie Sądu, przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który jest przepisem restrykcyjnym, nie należy wykładać nadmiernie szeroko. Dlatego też brak jest podstaw do przyjęcia, aby pojęcie prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego utożsamiać z posługiwaniem się przy prowadzeniu tej działalności adresem lokalu mieszkalnego stanowiącego własność komunalną gminy. Zwłaszcza, że według definicji zawartej w art. 43 tej ustawy, mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe, co zasadniczo odpowiada pojęciu mienia w rozumieniu przepisu art. 44 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym mieniem jest własność i inne prawa majątkowe. Mienie jako instytucja prawa cywilnego to pojęcie zbiorcze określające ogół podmiotowych praw majątkowych. Mieniem są zatem prawa majątkowe, których wartość może być wyrażona w pieniądzu. Do mienia komunalnego gminy nie można zaliczyć zatem adresu lokalu należącego do zasobów mieszkaniowych gminy, ponieważ nie jest to prawo majątkowe i tym samym nie mieści się w pojęciu mienia. W konsekwencji, w ocenie Sądu, Rada Dzielnicy [...] dokonując błędnej wykładni art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wadliwie przyjęła, że zaistniały przesłanki do zastosowania art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. W tym stanie rzeczy, w oparciu o przepis art. 147 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz z mocy art. 152 tej ustawy, w pkt 2 wyroku, orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.