II SA/Wa 1784/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędzia WSA Joanna Kube Protokolant Referent – stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku T. B. z dnia [...] lutego 2011 r., stosując art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania mu w drodze wyjątku renty z tytułu niezdolności do pracy. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, iż z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że na przestrzeni 59 lat życia T. B. posiada udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 14 lat i [...] dni, natomiast w dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udokumentowano jedynie 1 rok, 6 miesięcy i [...] dni tych okresów. Organ podał, że w okresach: od dnia [...] czerwca 1976 r. do dnia [...] sierpnia 1978 r., od dnia [...] listopada 1989 r. do dnia [...] listopada 1998 r. oraz od dnia [...] czerwca 2000 r. do dnia [...] września 2008 r., tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, wystąpiły przerwy w opłacaniu przez wnioskodawcę składek na ubezpieczenie społeczne. W ocenie Prezesa ZUS, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające T. B. przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w wymienionych okresach nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały obiektywne przeszkody do kontynuowania zatrudnienia i ubezpieczenia. Organ wskazał, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lutego 2009 r. T. B. został uznany za częściowo niezdolnego do pracy od kwietnia 2003 r. i całkowicie niezdolnego do pracy od dnia [...] września 2008 r. Podkreślił, że częściowa niezdolność do pracy jedynie ograniczała, natomiast nie uniemożliwiała całkowicie wykonywania przez wnioskodawcę zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Organ dodał, iż wprawdzie przy rozpatrywaniu uprawnień do renty ocenie podlegała także sytuacja materialna strony, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium przyznania świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy T. B. wyraził niezadowolenie z powyższej decyzji. Wskazał na bardzo trudną sytuację zdrowotną i materialną. Podkreślił, że od czasu wypadku, który miał miejsce w 2000 r. jest osobą niepełnosprawną, cierpi na zaburzenia na tle organicznym, [...], co utrudnia mu funkcjonowanie w codziennym życiu i całkowicie wyklucza jakąkolwiek aktywność zawodową. Podał także, że w 2006 r. orzeczono wobec niego znaczny stopień niepełnosprawności, ze wskazaniem, iż niepełnosprawność ta istnieje od dnia [...] stycznia 2000 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r., nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku i podzielając wcześniej zaprezentowaną argumentację. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. B. uznał powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za nader krzywdzącą. Podtrzymując twierdzenia zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie mu świadczenia w drodze wyjątku. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego. Okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie zostały należycie zbadane i rozważone. Zaskarżona decyzja została podjęta przy błędnej ocenie stanu faktycznego oraz bez wyjaśnienia okoliczności, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ oparł bowiem swoje decyzje na braku szczególnych okoliczności, których wystąpienie mogłoby uzasadniać fakt nienabycia przez T. B. uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie, nie wyjaśniając jednak wszystkich aspektów sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r. o sygn. akt II SA 306/00, niepublikowany), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się zwrotem "szczególnych okoliczności", prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla cel regulacji. Jednak nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie może być – co czyni organ – interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie (co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie), natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2003 r. o sygn. akt II SA 3594/02, publ. LEX nr 142639). W orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] marca 2011 r., na którym oparł się organ, wydając zaskarżoną decyzję, stwierdzono, że T. B. jest całkowicie niezdolny do pracy, zaś niezdolność ta powstała w dniu [...] września 2008 r. oraz że jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji (daty powstania tej niezdolności ustalić się nie da i istniała na dzień złożenia wniosku). Prezes ZUS nie wziął jednak pod uwagę faktu, iż w uzasadnieniu ww. orzeczenia, jak i w uzasadnieniu orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] października 2009 r., stwierdzono, że zostało ono wydane po przeprowadzeniu bezpośredniego badania i dokonaniu analizy przedstawionej dokumentacji medycznej, w tym kart informacyjnych z leczenia szpitalnego w okresie: 2000 r., 2006 r., 2008 r. i 2009 r. Fakt ten wyraźnie wskazuje, iż T. B. już na długo przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy miał poważne – skoro wymagały one hospitalizacji – problemy zdrowotne. Co więcej, z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lutego 2009 r. wynika, że skarżący był częściowo niezdolny do pracy już od kwietnia 2003 r., co z pewnością miało wpływ na jego aktywność zawodową. Ponadto podkreślenia wymaga, że już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podnosił, że w 2006 r. orzeczono wobec niego znaczny stopień niepełnosprawności, której powstanie datuje się na dzień [...] stycznia 2000 r., co dodatkowo potwierdzałoby, że stan zdrowia skarżącego był zły na wiele lat przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy. Organ powinien był zatem wezwać stronę o nadesłanie ww. orzeczenia, czego nie uczynił, stwierdzając tylko, że powoływane przez stronę orzeczenie nie służy do celów rentowych. Zdaniem Sądu, przedstawione argumenty miały z pewnością wpływ na brak aktywności zawodowej T. B., a na pewno świadczą o mniejszej atrakcyjności skarżącego, jako pracownika, dla potencjalnych pracodawców. Prezes ZUS okoliczności tej w ogóle nie uwzględnił. Organ nie zbadał, jak długo rozwijała się choroba skarżącego, która po pełnym ujawnieniu spowodowała jego całkowitą niezdolność do pracy. W niniejszej sprawie – w myśl wcześniejszych rozważań Sądu odnośnie pojęcia "szczególnych okoliczności" – jest to nader istotne, bowiem stan zdrowia w sposób znaczący ograniczał i utrudniał T. B. możliwość podjęcia zatrudnienia i uzyskania w ten sposób świadczenia w trybie zwykłym. Fakt pozostawania bez pracy przez skarżącego może wskazywać na obiektywnie istniejące przyczyny, niezależne od jego woli, udaremniające możliwość przepracowania wymaganego okresu w ostatnim dziesięcioleciu, a tym samym na istnienie szczególnych okoliczności, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy, wskutek których nie spełnił on wymagań warunkujących uzyskanie prawa do renty na zasadach ogólnych. Sąd zwraca uwagę, że żaden przepis cytowanej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone tylko indywidualnie. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych winien uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi i wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, z poszanowaniem reguł procedury administracyjnej, w tym słusznego interesu strony – art. 7 kpa. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.