II SA/Wa 1787/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Góraj Ewa Grochowska – Jung Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] , wydanym na podstawie art. 134 K.p.a., Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania M. M. od postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie niezałatwienia sprawy w sposób prawem przewidziany i w terminie ustawowym, stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że M. M. pismem z 12 czerwca 2012 r. zatytułowanym "skarga" wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] , zażalenie na niezałatwienie przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] w sposób prawem przewidziany i w terminie sprawy o wydanie zaświadczenia żądanej treści. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] na podstawie art. 123 w związku z art. 37 K.p.a., uznał zażalenie M. M. za bezzasadne. W uzasadnieniu tego postanowienia stwierdził, że Komendant Powiatowy Policji w [...] realizując żądanie M. M., wydał mu z zachowaniem terminu wynikającego z art. 217 § 3 K.p.a. stosowne zaświadczenie. W dniu 17 lipca 2012 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wpłynęło wystąpienie M. M. skierowane do Komendanta Głównego Policji, zatytułowane "odwołanie", w którym żądał uchylenia w całości "decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] lipca 2012 r. w przedmiocie bezczynności orzeczniczej Komendanta Powiatowego Policji w [...] ." W treści wystąpienia M. M. wskazał, że w jego ocenie, postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] lipca 2012 r. nr [...] , jest decyzją administracyjną, od której przysługuje odwołanie do organu wyższej instancji. Powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2002 r. (sygn. akt II SA 2280/2001). W wyniku rozpatrzenia odwołania, Komendant Główny Policji wydał wskazane na wstępie postanowienie i podkreślił, że w sprawie konieczne jest wskazanie treści art. 134 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ podniósł, że zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie z zakresu postępowania administracyjnego poglądem, niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 K.p.a. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, zgodnie z art. 28 K.p.a. albo też przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Podkreślił przy tym, że kontrola dopuszczalności odwołania jest pierwszą czynnością, jaką podejmuje organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania i nie łączy się ona z badaniem merytorycznej zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. W przypadku stwierdzenia niedopuszczalności odwołania jego merytoryczna treść, dotycząca istoty sprawy, nie podlega ocenie organu odwoławczego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005 r., str. 590-591; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt IOSK 910/07). Organ wyjaśnił, że uznanie, w trybie art. 37 K.p.a., zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie za bezzasadne nie stanowi decyzji administracyjnej wydanej w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Akt administracyjny zewnętrzny, jakim jest decyzja administracyjna, może być bowiem wydany tylko w przypadkach ściśle określonych prawem, gdyż jest to przypadek ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki. Tymczasem w sprawie nie istnieje podstawa prawna upoważniająca organ administracji do działania w formie decyzji. Powołując się na poglądy sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach, organ wskazał, że przepis art. 37 K.p.a. nie określa w jakiej formie organ administracji publicznej wyższego stopnia ma rozstrzygnąć zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, jednakże stanowisko to przyjmuje formę postanowienia, na które nie służy zażalenie (art. 141 § 1 K.p.a.). Postanowienie to nie kończy postępowania w sprawie i nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Nie jest to więc postanowienie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Nie jest to również inny akt lub czynność organu dotycząca przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Rozpoznanie zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., następuje w drodze czynności nadzorczej, która nawet jeżeli została ujęta w formę postanowienia nie może być zaskarżona do organu wyższego stopnia, bądź też sądu administracyjnego. Złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Stanowisko organu wyższego stopnia, wyrażone w trybie art. 37 § 1 K.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny), a postępowanie prowadzone wskutek wniesienia zażalenia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2259/10). Reasumując organ stwierdził, że postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] nie stanowi samodzielnej decyzji administracyjnej, od której służy odwołanie. Postanowienie to stało się przedmiotem skargi M. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnionej następnie pismami z dnia 18 października 2012 r. i 14 listopada 2012 r. Uzasadniając swoją skargę M. M. zakwestionował skarżone rozstrzygnięcie, zarzucając mu naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowań administracyjnych, jak również wskazując, że zaskarżone postanowienie organu faktycznie stanowi o utrzymaniu w mocy orzeczenia wydanego w pierwszej instancji. W ocenie skarżącego, wydane postanowienie świadczy o braku znajomości przepisów prawa materialnego, ich stosowania, wykładni oraz całkowitej wadliwości czynności procesowych i orzeczniczych organu. Ponadto powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2002 r. II SA 2280/2001. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, z równoczesnym skontrolowaniem w zakresie tej sprawy zapadłych orzeczeń oraz czynności procesowych organów niższego szczebla, w tym decyzji o odmowie uznania przewlekłości i niezałatwienia sprawy przed KPP w [...] wydanej przed KWP w [...] i nałożenie na KPP w [...] obowiązku niezwłocznego załatwienia zawisłej przed tym organem sprawy administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. W ocenie Sądu skarga analizowana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z art. 37 K.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub na podstawie art. 36 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, względnie na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia. Organ ten uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy przyjąć, że zażalenie przysługuje wówczas, gdy organ prowadzący postępowanie: nie załatwił sprawy niezwłocznie, nie załatwił sprawy przed upływem miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, nie załatwił sprawy w terminie określonym w przepisach szczególnych, zawiadomił stronę o zwłoce w załatwieniu sprawy i wyznaczył nowy termin, lecz strona kwestionuje ten termin, organ zawiadomił stronę o zwłoce w załatwieniu sprawy i wyznaczył nowy termin, lecz nie załatwił sprawy w tym nowym terminie. Jak słusznie zauważył organ pierwszej i drugiej instancji, zażalenie to jest odrębne od przewidzianych w art. 141 - 144 K.p.a. nie jest środkiem zaskarżenia, ale służy kwestionowaniu przekroczenia ustawowego terminu do załatwienia sprawy administracyjnej. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu, i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 K.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny) i powinno mieć formę postanowienia, na które stronie nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu i w sądowym postępowaniu ze skargi na bezczynność może ewentualnie podważać stanowisko organu wyrażone w trybie art. 37 § 1 K.p.a. (tak NSA w sprawie IV SA 572/99). Złożenie zażalenia trybie art. 37 K.p.a. jest warunkiem formalnym dla wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego "jeżeli bowiem skarga na bezczynność nie została zażaleniem tym poprzedzona, wówczas skarga taka podlega odrzuceniu". Na postanowienie wydane w trybie art. 37 K.p.a. przysługuje jednak zażalenie ani też odwołanie. Równocześnie zgodnie z art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przenosząc powyższe regulacje na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2012 r., w którym uznano że zażalenie skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie jest bezzasadne, nie mogło być kwestionowane poprzez wniesienie nań zażalenia ani też odwołania. Informacja na ten temat znalazła się w treści tego postanowienia ("na postanowienie nie służy zażalenie"). Jeżeli zatem skarżący nie zgadzał się z treścią tego postanowienia, to właściwym dalszym sposobem postępowania było wniesienie skargi na bezczynność organu, w którym to postępowaniu Sąd badałby czy zarzut bezczynności organu jest zasadny czy też nie. Skoro jednak wniesione zostało zażalenie, to Komendant Główny Policji słusznie stwierdził jego niedopuszczalność, na podstawie art. 134 K.p.a. Wskazać ponadto należy, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela poglądu zawartego w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2280/2001, który to wyrok skarżący powoływał na poparcie swoich twierdzeń, co do możliwości zaskarżenia postanowienia organu, wydanego w trybie art. 37 K.p.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.