II SA/Wa 1787/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Iwona Maciejuk Sędzia WSA – Piotr Borowiecki Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J.R. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści – uchyla zaskarżone postanowienie – Skarżący J. R. zwrócił się z wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie wydania zaświadczenia o wysokości uzyskiwanego wynagrodzenia netto m.in. za rok 1982 w kwocie 47381,00 z tytułu zatrudnienia w Biurze [...] w G. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 219 k.p.a., odmówił skarżącemu J. R. wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu podał, że stosownie do treści art. 217 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o jego wydanie, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W przypadkach, o których mowa wyżej w pkt 2, zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). W będącej w posiadaniu organu kartotece wynagrodzenia skarżącego z tytułu zatrudnienia w Biurze [...] w G. za rok 1982 w kolumnie "Do wypłaty" wskazano łącznie 33575,00 zł. Z pisma skarżącego wynika, że żąda on doliczenia do kwoty wynagrodzenia w kolumnie "Do wypłaty" w wysokości 33575,00 zł kwoty premii w wysokości 13 806 zł. (stanowiącej odpowiednio: w miesiącu lutym kwotę 6195,00 zł, maju 2527,00 zł, październiku 2500,00 zł i w grudniu 2584,00 zł ). Jednak kwoty przedmiotowych premii przez sporządzającego kartotekę wynagrodzenia za rok 1982, zostały podane w kolumnach służących do ostatecznego wyliczenia wysokości kwoty podanej w kolumnie "Do wypłaty". Nie ma zatem podstaw do uznania, że kwoty premii nie zostały uwzględnione przez osobę sporządzającą kartotekę wynagrodzeń. Przeciwnie, są ujęte w tabeli pośród innych składowych, gdzie ostatnia kolumna to właśnie kolumna "Do wypłaty". Z powyższego wynika, że skarżący żąda wydania zaświadczenia o treści niezgodnej ze stanem faktycznym, a co za tym idzie zaświadczenie takie w części dotyczącej wypłaconego wynagrodzenia netto w roku 1982 nie może zostać wydane. Organ musi odzwierciedlić stan faktyczny i nie jest uprawniony do modyfikowania danych wynikających z przedstawionych wyżej dokumentów, oraz nie jest w posiadaniu innych dowodów, z których wynikałby odmienny stan faktyczny, np. list płac. W "zażaleniu" z dnia [...] sierpnia 2016 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, skarżący J. R. domagał się m.in. "1) Stwierdzenia nieważności zaskarżonego rażąco naruszającego prawo postanowienia z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści organu – Wojewody [...] w K." zarzucając "2) Rażące naruszenie istotnych przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności polegające na naruszeniu przepisów: art. 217 § 2 Kpa; art. 218 § 1 Kpa, poprzez wydanie zaświadczenia, potwierdzającego informacje sprzeczne z faktami wynikającymi z prowadzonej przez ten organ dokumentacji i z danych znajdujących się w jego posiadaniu (idzie o pominięcie wypłaconego mi wynagrodzenia netto za pracę za rok 1982.)". Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny i argumentację organu pierwszej instancji – podał, że zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego i przy jego pomocy organ administracji publicznej stwierdza to, co jest mu wiadome, a więc nie rozstrzyga żadnej sprawy. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o żądanej treści może nastąpić wówczas, gdy: 1. z żądaniem wydania zaświadczenia zwrócono się do niewłaściwego organu; 2. osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nie wykazała interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego; 3. organ nie dysponuje danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia; 4. organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia z uwagi na treść danych znajdujących się w jego posiadaniu; w szczególności należy przyjąć, iż skoro zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe, jeśli stan prawny lub faktyczny, którego żądanie to dotyczy, jest sporny. Zatem wydając zaświadczenie organ administracji może opierać się jedynie na posiadanych przez siebie dokumentach, albowiem zaświadczenie jest dokumentem urzędowym, korzystającym z domniemania prawdziwości tego, co jest w nim stwierdzone. Wszelka dowolność w stwierdzeniach i nadinterpretacja danych jest niedopuszczalna; 5. przepisy szczególne ustanawiają zakaz wydania zaświadczenia. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ nie modyfikuje treści dostępnych dokumentów i nie jest uprawniony do wydawania zaświadczeń o treści z nimi sprzecznej. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych danych. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy, uwzględnienie zażalenia J. R. prowadziłoby do sytuacji, w której organ wydający zaświadczenie musiałby dokonać interpretacji danych wynikających z dokumentów znajdujących się w jego posiadaniu. Odnosząc się do żądania sformułowanego w pkt 1 zażalenie o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. wskazano, że w postępowaniu zażaleniowym organ może wydać tylko rozstrzygnięcia wskazane w art. 138 § 1 – 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Stwierdzenie nieważności postanowienia możliwe jest w odrębnym postępowaniu, wskazanym w przepisach art. 156 – 159 k.p.a. Postępowanie zażaleniowe ma pierwszeństwo przed postępowaniem prowadzonym w jednym z trybów nadzwyczajnych, do których zalicza się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 grudnia 2010r., sygn. akt I OSK 221/10 stwierdził, że Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza możliwość stosowania sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. Wyrok ten z uwagi na treść art. 144 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, należy odnosić również do postępowań zażaleniowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący J. R. wniósł: 1 o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, 2. o zbadanie legalności i zasadności zaskarżonego postanowienia, 3. o ustalenie wyrokiem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który Sąd jest właściwym do prawidłowego ustalenia wypłaconego mu wynagrodzenia netto za pracę w poszczególnych latach: 1980 r.; 1981 r.; 1982 r.; 1983 r. ze wskazaniem łącznej wysokości kwot wynagrodzenia za poszczególne lata pracy, i zarzucił: 1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało decydujący wpływ na wynik sprawy, tj. ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, 2. rażące naruszenie istotnych przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności polegające na naruszeniu przepisów art. 217 § 2 k.p.a. i art. 218 § 1 k.p.a., poprzez wydanie przez organ zaświadczenia potwierdzającego informacje sprzeczne z faktami wynikającymi z prowadzonej przez ten organ dokumentacji i z danych znajdujących się w jego posiadaniu (pominięcie wypłaconego mu wynagrodzenia netto za pracę za rok 1982), 3. dokonanie dowolnej analizy stanu faktycznego i prawnego występującego w niniejszej sprawie przez organ zażaleniowy, 4. wydanie dowolnego zaskarżonego postanowienia przez organ zażaleniowy. W uzasadnieniu wskazał na opisany już wyżej stan faktyczny podkreślając, że organ mija się z prawdą twierdząc, iż żąda on wydania zaświadczenia o treści niezgodnej z prawem. W odpowiedzi na skargę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2017 r. skarżący stwierdził, że odpowiedź organu na skargę jest lakoniczna, niespójna, nieprzekonywająca, nie odpowiada prawdzie i nie oddaje stanu rzeczywistego, a ponadto zawiera wywody będące wynikiem dowolnej interpretacji prawa, nietrafna, niewiarygodna i całkowicie bezzasadna, a zatem nie zasługująca na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli wskazane w skardze. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na samym wstępie należy zgodzić się z organem, że postępowanie zażaleniowe ma pierwszeństwo przed postępowaniem prowadzonym w jednym z trybów nadzwyczajnych, do których zalicza się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) i Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza możliwość stosowania sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. Jednakże z drugiej strony tytuł pisma procesowego, sam w sobie nie przesądza jeszcze o jego charakterze, bowiem decyduje o tym przede wszystkim jego treść, a może ona świadczyć o zupełnie innym charakterze i intencji strony, niekoniecznie związanym z postępowaniem zażaleniowym. Należy mieć na względzie, że wprawdzie zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63 i art. 128 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu, to jednak nie można przyjąć, że organ uprawniony został do dowolnej oceny żądania strony. Jeżeli zatem żądanie strony jest zredagowane niezręcznie i w sposób mało zrozumiały, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści tego żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00). Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47). Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, jak też jakiekolwiek pismo procesowe w toku instancji w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Takie obowiązki nie obciążają jednak organu, gdy strona jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika a wniosek strony jest w swej treści jednoznaczny. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., organ ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z przepisu tego wynika, iż w przypadku wniesienia pisma procesowego przez stronę, organ administracji publicznej zobowiązany jest dokładnie ustalić treść oraz zakres wniosku, który kieruje doń strona. Poza tym, realizując obowiązek wynikający z przepisów art. 8 i 9 k.p.a., statuujących zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasadę informowania stron, organ jest zobligowany do udzielania stronie stosownych informacji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący J. R. pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zatytułowanym wprawdzie "Zażalenie", w jego treści domagał się czegoś zupełnie innego aniżeli to, co jest przedmiotem zażalenia, a mianowicie zażądał "1) Stwierdzenia nieważności zaskarżonego rażąco naruszającego prawo postanowienia z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści organu – Wojewody [...] w K." zarzucając "2) Rażące naruszenie istotnych przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności polegające na naruszeniu przepisów: art. 217 § 2 Kpa; art. 218 § 1 Kpa, poprzez wydanie zaświadczenia, potwierdzającego informacje sprzeczne z faktami wynikającymi z prowadzonej przez ten organ dokumentacji i z danych znajdujących się w jego posiadaniu (idzie o pominięcie wypłaconego mi wynagrodzenia netto za pracę za rok 1982.)". W każdym bądź razie owo pismo skarżącego jest zredagowane niezręcznie, w swej treści nie jednoznaczne i mało zrozumiale, a on sam nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Natomiast organ nie wyjaśnił treści żądania skarżącego w celu prawidłowego jej odczytania i wdrożenia odpowiedniego trybu postępowania administracyjnego. W zależności od przyjętej kwalifikacji pisma, wdrożony winien zostać przez organ albo zwykły tryb zażaleniowy określony w rozdziale 11 k.p.a., albo nadzwyczajny tryb weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych, tj. tryb o stwierdzenie nieważności postanowienia, unormowany w rozdziale 12 k.p.a. (art. 156 i nast. k.p.a.). Rodzaj zastosowanego trybu determinowałby sposób prowadzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, który jest inny w odniesieniu do zwykłego trybu odwoławczego, a inny w przypadku postępowania nadzwyczajnego. W szczególności podkreślić należy, iż w razie ustalenie woli skarżącego w zakresie stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], organ stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. odmawia wszczęcia postępowania, albo po wszczęciu w trybie art. 157 § 2 k.p.a., bada przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a następnie wydaje jedno z rozstrzygnięć określonych w art. 158 k.p.a. O tych właśnie okolicznościach organ odwoławczy winien poinformować i pouczyć wnoszącego pismo, działającego przy tym bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Tymczasem, organ nie wyjaśnił intencji skarżącego i nie skorzystał z trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 63 § 2 k.p.a. i nie wezwał skarżącego do wyjaśnienia w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, czy skarżący rezygnuje z trybu odwoławczego i wnosi o stwierdzenie nieważności postanowienia, czy też jest nadal aktualny tryb odwoławczy. Tak więc organ naruszył tym samym przepisy art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 9 k.p.a. Stąd też opisane wyżej naruszenie prawa nie pozwala na uznanie, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zatem rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni poczynione wyżej dywagacje i będzie się kierował przedstawionymi wskazaniami. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.