II SA/Wa 1792/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Janusz Walawski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Izabela Kaliszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 2015 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, po rozpatrzeniu odwołania A. S. od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., dotyczącego zwolnienia ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 z późn. zm.), zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, iż w dniu [...] lipca 2015 r. Komendant Powiatowy Policji w G. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z wnioskiem o zwolnienie [...] A. S. – policjanta Ogniwa Kontroli Ruchu Drogowego Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w G., ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w dniu [...] lipca 2015 r. do dyżurnego KPP w G. zgłosiła się telefonicznie J. G. – kierownik sklepu [...] w G., która poinformowała, iż w sklepie znajduje się kobieta podejrzana o kradzież kosmetyków. Na miejsce zdarzenia skierowano patrol Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego, który zastał zgłaszającą oraz kobietę podejrzaną o kradzież. Była to [...] A. S. Kierowniczka sklepu opisała skradziony przedmiot (podkład [...] o wartości 59,99 zł), w wyniku sprawdzenia zawartości torebki podejrzanej ujawniono m.in. przedmiotowy kosmetyk, a ponadto bazę [...] o wartości 19,99 zł, co do której również zachodziło podejrzenie kradzieży. [...] A. S. została przewieziona do KPP w G., gdzie wykonano z nią czynności w trybie art. 308 k.p.k., następnie została przesłuchana w charakterze osoby podejrzanej o popełnienie wykroczenia z art.119 Kodeksu wykroczeń. Komendant Powiatowy Policji w G. wskazał, iż policjantka utraciła przymiot osoby o nieposzlakowanej opinii, co zgodnie z art. 25 ustawy o Policji jest jednym z warunków koniecznych do pełnienia służby w Policji. Po przeanalizowaniu materiałów sprawy Komendant Wojewódzki Policji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia [...] A. S. ze służby. Realizując obowiązek wynikający z art. 43 ust. 3 ustawy o Policji pismem z dnia 16 lipca 2015 r. wystąpiono do Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów woj. [...] w [...] o wydanie opinii w przedmiocie zwolnienia policjantki ze służby z uwagi na ważny interes służby. Viceprzewodniczący Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. [...] w [...], pismem z dnia 16 lipca 2015 r. będącym opinią Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. [...] w [...], poinformował, że [...] A. S. wstąpiła do służby w dniu [...] listopada 2013 r., ukończyła kurs podstawowy w Wyższej Szkole Policji w [...] w dniu [...] czerwca 2014 r., obecnie pełni służbę jako funkcjonariusz Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w G. Podczas niespełna dwuletniej służby nie dała się poznać z negatywnej strony. Wśród kolegów policjantów i przełożonych posiada dobrą opinię, jest koleżeńska, zdyscyplinowana, nie karana dyscyplinarnie, nie jest członkiem ZT NSZZP w G. W dniu [...] lipca 2015 r. [...] A. S. została poinformowana o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia jej ze służby w Policji oraz, że przysługuje jej prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, oraz że ma prawo zapoznać się z aktami przedmiotowej sprawy. [...] A. S. zapoznała się z materiałami postępowania administracyjnego, została też poinformowana, że może działać przez pełnomocnika. Wymieniona poprosiła o kopię akt postępowania (które jej wydano) oraz zgłosiła chęć osobistej rozmowy z Komendantem Wojewódzkim Policji z siedzibą w [...]. Biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy. Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. zwolnił [...] A. S. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji z dniem [...] lipca 2015 r. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji przedstawił przebieg sprawy, a także podkreślił, iż swoim działaniem [...] A. S. podważyła zaufanie środowiska lokalnego, znającego okoliczności sprawy, do Policji jako formacji przeznaczonej do ochrony i bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymania porządku publicznego. Zaistniała sytuacja podważa wiarygodność Policji, ponieważ w jej szeregach nie mogą pełnić służby osoby podejrzewane o popełnienie przestępstw i wykroczeń. Taka opinia rodzi powątpiewanie w sens i skuteczność działań Policji zmierzających do zwalczania przestępczości, jak również w praworządność państwa i faktyczną możliwość ochrony przez państwo swoich obywateli. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. wskazanej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na ważny interes służby, tożsamy z interesem społecznym. Policjantka wniosła odwołanie od powyższego rozkazu personalnego, zarzucając naruszenie art. 7, 9, 10, 11 oraz art. 107, 108, 109 k.p.a., a także art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W uzasadnieniu stwierdziła, że daty dokonywanych przez organ czynności w przedmiotowym postępowaniu jednoznacznie wskazują, że nie miała ona zapewnionej możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Nie pozostawiono jej bowiem czasu na przeanalizowanie materiałów zgromadzonych w postępowaniu, ustosunkowanie się do nich, zgłoszenie wniosków dowodowych, co narusza zasadę czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Ponadto zgromadzony w ramach postępowania materiał nie jest wyczerpujący, bowiem nie przyznała się do kradzieży kosmetyków, wskazywała, że kosmetyki, które miała w torbie były przez nią kupione wcześniej, lecz okoliczności tej nie wyjaśniono. Zakwestionowała też wartość dowodową materiału z monitoringu. Ponadto wskazała na niewyjaśnienie kwestii postępowania o wykroczenie oraz pozytywnej opinii bezpośrednich przełożonych. Zdaniem strony samo przypuszczenie popełnienia wykroczenia, które może być wynikiem pomówienia, brak ustalenia okoliczności zdarzenia i przyjęcie opisu czynu niezgodnego z dokumentami nie może być uznane za wykazanie, że występują podstawy do zwolnienia ze służby, ponieważ wymaga tego ważny interes służby. Ponadto powody nadania przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie zostały zindywidualizowane. Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] nie znalazł podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji w trybie samokontroli. Wniesione odwołanie przesłał do rozpatrzenia Komendantowi Głównemu Policji z wnioskiem o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji oraz kopią wydruków materiałów internetowych, które po zwolnieniu zainteresowanej ze służby ukazały się w mediach. Komendant Główny Policji odnosząc się do argumentów podniesionych przez stronę w odwołaniu wskazał, iż podstawę materialnoprawną zwolnienia skarżącej ze służby w Policji stanowił art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało w ustawie bliżej określone. W praktyce, na podstawie tego przepisu dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby w Policji, przy czym przesłanka "ważnego interesu służby" winna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę. Mając na względzie różnorodność możliwych stanów faktycznych, ustalenie treści pojęcia "ważnego interesu służby" ustawodawca pozostawił organowi Policji stosującemu prawo, który przeprowadza w tym zakresie wykładnię przepisów prawnych i w każdym indywidualnym przypadku konkretyzuje je, wskazując okoliczności faktyczne uzasadniające taką ocenę. Użycie w cytowanym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie takie ma charakter fakultatywny. Stąd też decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu powinna uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego (art. 7 k.p.a.). Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy ustawodawca używa określeń prawnie niezdefiniowanych (tzw. wyrażeń nieostrych) w postaci "ważnego interesu służby" . Stąd też, jeżeli ustawodawca pozostawił kwestię zwolnienia policjanta ze służby uznaniu organu zwalniającego, to organ ten zobowiązany jest ocenić materiał dowodowy w świetle wszystkich okoliczności mogących mieć w sprawie zastosowanie. Rolą organu administracji w sprawie o zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji jest wykazanie, że za zwolnieniem funkcjonariusza przemawia ważny interes służby. W rozpatrywanej sprawie istota rozstrzygnięcia sprowadza się zatem do wyjaśnienia i oceny, czy w obecnym stanie faktycznym pozostawienie [...] A. S. w służbie narusza jej ważny interes. W kontekście powyższego organ stwierdził, iż nie budzi wątpliwości, że w dniu [...] lipca 2015 r. [...] A. S. w sklepie [...] w G. została wskazana jako osoba, która dokonała kradzieży podkładu firmy [...] wartości 59,99 zł oraz bazy firmy [...] wartości 19,99 zł. W toku przeszukania jej torby ujawniono m.in. wskazane kosmetyki. Dodatkowo świadek - kierownik drogerii określiła [...] A. S. jako osobę, która już uprzednio, dwa dni wcześniej dokonała kradzieży tuszu [...] wartości 59,99 zł. Badanie zapisów wizualnych, tj. monitoringu sklepu, potwierdza tę wersję wydarzeń. Ponadto z zeznań policjantów, którzy podjęli interwencję w opisywanej sprawie wynika, że wymieniona próbowała opróżnić podkład do muszli klozetowej, twierdząc następnie, że wylała go tam ze zdenerwowania. Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że w zawodach wymagających zaufania społecznego – a do takich należy zaliczyć zawód policjanta – pewne zachowania, w szczególności związane z podejrzeniem popełnienia czynu zabronionego, nawet nie związane ze służbą powodują, że nie można pozostawić takiego policjanta w służbie. Podejrzenie dokonania kradzieży sklepowej jest zdarzeniem szczególnie nagannym w odbiorze społecznym i nie licuje z honorem, godnością i dobrym imieniem służby, o jakich mowa w rocie ślubowania policjanta. Policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i w świetle podstawowych zasad, na których opiera się działanie Policji, sam fakt podejrzenia naruszenia obowiązującego porządku prawnego, bez względu na to jaki charakter ma owo naruszenie, może być uznany za sprzeniewierzenie się obowiązkom policjanta. Policja jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest jedną z instytucji, która dysponuje bardzo dolegliwymi dla obywateli środkami realizacji władztwa państwowego. Szczególna rola tej formacji i jej zhierarchizowana struktura wymaga dla skutecznego i prawidłowego działania przestrzegania także innych, poza normami prawa karnego, przepisów i zasad. Nałożenie na policjantów szczególnych obowiązków uzasadnia przede wszystkim społeczna rola tej formacji, charakter powierzonych jej zadań i kompetencji oraz związane z działalnością Policji zaufanie społeczne. Służyć ma również przeciwdziałaniu takim zachowaniom, które mogłyby pozbawić ją wiarygodności w oczach opinii publicznej, zwłaszcza, że wiele uprawnień przyznanych Policji pozwala na ingerencję w sferę wolności i praw obywatelskich. Z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji wynika m.in., że służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii. Dlatego też nie do pogodzenia jest realizacja zadań służbowych przez policjanta, wobec którego wysunięto podejrzenie popełnienia określonego powyżej wykroczenia, co uzasadnia zwolnienie go ze służby. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnemu w Warszawie A. S. zarzuciła zaskarżonemu rozkazowi personalnemu Nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2015 r. naruszenie art. 7, 9, 10 i 11, art. 80 i 81 oraz art. 107, 108 i 109 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.). Podnosząc wskazane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lipca 2015 r. i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż podniesione zarzuty były przedmiotem odwołania wniesionego od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji i nie zostały uwzględnione. Zarzuciła w nim, iż daty dokonywanych przez organ czynności w przedmiotowym postępowaniu jednoznacznie wskazują, że nie miała ona zapewnionej możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Nie pozostawiono jej czasu na przeanalizowanie materiałów zgromadzonych w tym postępowaniu, ustosunkowania się do nich, zgłoszenia wniosków dowodowych. Takie postępowanie narusza zasadę czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Ponadto stwierdziła, iż zgromadzony materiał dowodowy nie jest wyczerpujący. Wskazała, iż nie przyznała się do kradzieży kosmetyków. Wyjaśniała, że kosmetyki, które miała w torbie były przez nią zakupione wcześniej. Materiał z monitoringu ma wątpliwą wartość z uwagi na brak prawidłowego wskazania daty i czasu zarejestrowanej czynności. Takie działania organu nie świadczą o dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Organ II instancji nie odniósł się do zarzutów naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej, nie można zgodzić się z twierdzeniem organów obu instancji, że fakt wszczęcia przeciwko niej postępowania w sprawie o wykroczenie i postępowania dyscyplinarnego może świadczyć o prawdziwości zarzutu. Interes służby mógłby być narażony tylko w przypadku potwierdzenia się tych zarzutów. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, iż uchybienie organu w zakresie zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym nie stanowi automatycznie w każdym przypadku podstawy do uchylenia decyzji. W niniejszej sprawie strona nie wykazała jakich czynności procesowych nie mogła dokonać, jakiego dowodu nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć stwierdzone uchybienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana wg. podanych kryteriów oceny zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego rozkazu stanowił art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby gdy wymaga tego ważny interes służby. Użyte w powołanym przepisie określenie "można zwolnić" wskazuje, iż organ w tym zakresie podejmuje decyzję uznaniową, a samo zwolnienie ze służby ma charakter fakultatywny. Dlatego też decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu powinna uwzględnić zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego (art. 7 k.p.a.). Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy ustawodawca używa tzw. wyrażeń nieostrych, jakim w niniejszej sprawie jest "ważny interes służby". Przy zwolnieniu policjanta ze służby z powołaniem się na art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, organ powinien zatem uwzględnić okoliczności konkretnego przypadku, dotyczące zachowania się policjanta w służbie i w życiu prywatnym, bądź zdarzenia, które uniemożliwiają lub utrudniają pełnienie służby. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy zatem procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronności oceny faktów. Dotyczy ona jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10). Sądy administracyjne nie są natomiast uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (realizacji określonej polityki stosowania prawa administracyjnego – por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W przedmiotowej sprawie wymogi proceduralne w procesie wydawania decyzji nie zostały przez organ spełnione. Rozkaz personalny w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby w Policji został wydany w dniu, w którym policjantka została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie jej zwolnienia. W protokole czynności zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego sporządzonego dnia [...] lipca 2015 r. odnotowano, iż [...] A. S. została zawiadomiona, iż Komendant Wojewódzki Policji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia jej ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji oraz, że strona została poinformowana o przysługującym jej prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania i ma prawo zapoznać się z aktami przedmiotowej sprawy. Ponadto w protokole odnotowano, iż policjantka zapoznała się z materiałem postępowania administracyjnego i została poinformowana, że może działać przez pełnomocnika. Policjantka poprosiła o kopię akt postępowania administracyjnego i je przekazano. W świetle powyższego nie sposób przyjąć, iż stronie zagwarantowane zostało prawo do czynnego udziału w postępowaniu ustanowione w art. 10 k.p.k. Z zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki zagwarantowania stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowanie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W przedmiotowej sprawie strona nie miała możliwości czynnego udziału w postępowaniu, gdyż w istocie nie zostało ono przeprowadzone. Organ wykorzystał materiał zebrany w postępowaniu w sprawie o wykroczenie, zwrócił się do organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów i uzyskał opinię, zanim wszczęte zostało postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącej ze służby. Skarżąca nie została w sprawie wysłuchana, nie można też przyjąć, iż w przedstawionych wyżej okolicznościach, miała ona możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W ocenie Sądu skarżąca została pozbawiona możliwości realizacji przysługującego jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu, w tak istotnej dla niej sprawie zwolnienia ze służby. Można zrozumieć szybką reakcję organu w tej sprawie, jednakże nie mogła ona prowadzić do pozbawienia strony podstawowego prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 wydanie, str. 86). Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.