II SA/Wa 1793/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M.Z. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia rozkazów personalnych przyznających dodatek za znajomość języka [...] oraz [...] przysługującego funkcjonariuszowi - oddala skargę - Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.); zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M.Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] stwierdzający z dniem [...] maja 2012 r. wygaśnięcie rozkazów personalnych z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatków za znajomość języka [...] i języka [...] w wysokości 20% najniższego uposażenia płatnego bezterminowo. W uzasadnieniu organ stwierdził, że był zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia rozkazów personalnych (decyzji) w przedmiocie przyznania dodatków za znajomość języków obcych na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. albowiem z uwagi na wygaśnięcie prawa do tych dodatków decyzje o ich przyznaniu stały się bezprzedmiotowe, a stwierdzenie ich wygaśnięcia nakazuje wprost przepis prawa. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego podniósł, że w sprawie bezspornym jest, że w dniu [...] maja 2012 r. weszło w życie rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 433); zwane dalej rozporządzeniem zmieniającym, które zmieniło przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w ten sposób, że wygasiło prawo do dodatku za znajomość języka obcego przyznane na podstawie dotychczasowych przepisów z dniem jego wejścia w życie. Paragraf 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego, nałożył na Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego obowiązek wydania decyzji administracyjnej, w formie rozkazu personalnego, o wygaśnięciu dotychczasowych decyzji o przyznaniu dodatku za znajomość języka obcego. Tym samym Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zobligowany został do wykonania woli normodawcy, gdyż jako organ administracji państwowej ma obowiązek działania w granicach i na podstawie prawa, zgodnie z zasadą legalizmu wywodzącą się z art. 7 Konstytucji RP, potwierdzonej w art. 6 k.p.a. Organy państwa są więc zobligowane do stosowania prawa, którego granice wyznaczają przepisy aktów normatywnych do grupy których należą także rozporządzenia. Wyjaśnił, że dodatek za znajomość języka obcego nie ma charakteru prawa nabytego, gdyż dodatek ten stanowił dodatkowy składnik uposażenia, zgodnie z art. 115 w zw. z art. 119 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. nr 29, poz. 154 ze zm.); zwanej dalej ustawą o ABW i AW, a z istoty dodatków do uposażenia wynika, że mogą one ulegać zmianie, a więc nie mają one charakteru stałego. Dyrektor Biura Kadr posiadał uprawnienia do wydania zaskarżonego rozkazu personalnego, bowiem zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 3 zarządzenia nr [...] Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie właściwości przełożonych w niektórych sprawach osobowych, które powiela zapis § 8 ust. 1 pkt 2 zarządzenia w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Dyrektor Biura Kadr jest upoważniony do podejmowania decyzji wobec określonej grupy funkcjonariuszy w sprawach przyznawania, podwyższania, obniżania, zawieszania oraz potrącania uposażenia zasadniczego lub dodatków do uposażenia. Funkcjonariusz pełni służbę w jednostce organizacyjnej, o której mowa w § 3 ust. 1 statutu Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 73 Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie nadania statutu ABW (M.P. nr 26, poz. 432 ze zm.) oraz zajmuje stanowisko służbowe, o którym mowa w § 1 ust. 1 zarządzenia nr [...]. Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi M.Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, któremu zarzuciła naruszenie art. 119 ust. 3 ustawy o ABW i AW, § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, § 1 ust. 1 pkt 3 zarządzenia nr [...] Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2012 r., a także zasądzenie kosztów postępowania. W jej ocenie, Prezes Rady Ministrów przekroczył swoje kompetencje, ponieważ nie mógł decydować o wygaśnięciu prawa do dodatku za znajomość języka obcego jeżeli ustawa o ABW i AW nic o tym nie stanowi. Przepis § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia zmieniającego z dnia 16 kwietnia 2012 r. nie ma zatem umocowania prawnego. Także Dyrektor Biura Kadr Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, stwierdzając rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2012 r. wygaśnięcie rozkazów personalnych przyznających jej dodatki za znajomość języków obcych nie miał uprawnienia wynikającego z zarządzenia Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. Zwróciła uwagę, że zgodnie z tym zarządzeniem jest on upoważniony w imieniu Szefa ABW do podejmowania decyzji w sprawach m.in. przyznawania, podwyższania, obniżania, zawieszania oraz potrącania wypłaty uposażenia zasadniczego lub dodatków do uposażenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga M.Z. analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z przytoczonego powyżej przepisu wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., Warszawa 2009, str. 861 i nast.). Natomiast bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2012 r., s. 668 i nast., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2263/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego stwierdził, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., wygaśnięcie rozkazów personalnych przyznających skarżącej dodatki za znajomość języków obcych, wskazując, że uprawnienie to uregulowane w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. nr 172, poz. 1408) zostało wygaszone, poprzez § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2012 r., poz. 433) z dniem [...] maja 2012 r. Zgodnie z jego treścią, prawo do dodatku za znajomość języka obcego przyznane na podstawie dotychczasowych przepisów wygasa z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (§ 2 ust. 1). Stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowych decyzji o przyznaniu dodatku za znajomość języka obcego następuje w drodze decyzji administracyjnej w formie rozkazu personalnego (§ 2 ust. 2). Zatem, w ocenie Sądu, zaistniała okoliczność, na podstawie której należało uznać, że dotychczasowe decyzje przyznające skarżącej dodatki za znajomość języków obcych stały się bezprzedmiotowe, zmienił się bowiem stan prawny - została uchylona podstawa prawna do przyznania przedmiotowego świadczenia, a jednocześnie stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazał przepis prawa powołany powyżej § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 16 kwietnia 2012 r. Nie można stwierdzić, by Prezes Rady Ministrów wydając powyższe rozporządzenie z dnia 16 kwietnia 2012 r., które zmieniło przepisy rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, wyszedł poza granice upoważnienia zawartego w art. 119 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. nr 29, poz. 154 ze zm.), zgodnie z którym, Prezes Rady Ministrów określi, w drodze rozporządzeń, odrębnie dla każdej Agencji, wysokość dodatków, o których mowa w ust. 1, zasady ich przyznawania i obniżania, sposób ich wypłaty oraz rodzaje dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby. Użyty tu zwrot "oraz rodzaje dodatków uzasadnionych (...)", powinien być odczytywany jako uprawnienie Prezesa Rady Ministrów, do kształtowania ogółu okoliczności związanych z posiadaniem przez funkcjonariusza konkretnego dodatku, a zatem również uprawnienie do ukształtowania zasad znoszenia przedmiotowych dodatków. W konsekwencji treść upoważnienia ustawowego do określenia w drodze rozporządzenia przez Prezesa Rady Ministrów dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami nie daje podstaw do twierdzenia, że dodatki określone na podstawie tego upoważnienia, w tym przewidziany rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. dodatek za znajomość języków obcych ma charakter praw nabytych. Przewidziany w jego § 7 ust. 1 pkt 1 bezterminowy okres na jaki mógł być przyznany dodatek nie oznacza nabycia stałego prawa do przedmiotowego dodatku, lecz jedynie potwierdza, że funkcjonariusz wykazał bardzo dobrą znajomość języka ocenianą w oparciu o przepisy § 6 tego rozporządzenia. Stwierdzenie zaś w art. 119 ust. 2 ustawy o ABW i AW, że dodatkami do uposażenia o charakterze stałym są dodatki ustalone w stawkach miesięcznych, należy odnosić do stałości ich wysokości, a nie do stałości prawa do ich otrzymywania. Ponadto dokonując analizy sformułowania zawartego w art. 119 ust. 3 powołanej ustawy o ABW i AW, wskazać należy, że dla problematyki niniejszej sprawy, szczególne znaczenie miało, użyte w przywołanej regulacji przez ustawodawcę sformułowanie – "zasady przyznawania". Językowa wykładnia powyższego zwrotu prowadzi do konkluzji, że "przyznawanie" jest określeniem szerszym od sformułowania "przyznanie". "Przyznanie" oznacza bowiem tylko czynność jednorazową, polegającą na przysporzeniu danej osobie konkretnego uprawnienia. "Przyznawanie" odnosi się zaś do całokształtu regulacji związanych z istnieniem danego dodatku. Sformułowanie to zawiera w sobie odniesienie nie tylko do materii "dawania" dodatku, ale również do materii jego "zabierania". Zwrot "przyznawanie", powinien być więc odczytywany jako uprawnienie Prezesa Rady Ministrów do kształtowania ogółu okoliczności związanych z posiadaniem przez funkcjonariusza konkretnego dodatku. Omawiane sformułowanie zawiera bowiem w sobie również uprawnienie do uchylania dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 3 art. 119 ustawy o ABW i AW. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia § 1 ust. 1 pkt 3 zarządzenia nr [...] Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] sierpnia 2007 r. dotyczącego przekroczenia kompetencji Dyrektora Biura Kadr do wydania rozkazu personalnego stwierdzającego wygaśnięcie rozkazów personalnych przyznających skarżącej dodatki za znajomość języków obcych, wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 3 powyższego zarządzenia nr [...] Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w sprawie właściwości przełożonych w niektórych sprawach osobowych, który powiela zapis § 8 ust. 1 pkt 2 zarządzenia w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Dyrektor Biura Kadr jest upoważniony do podejmowania decyzji wobec określonej grupy funkcjonariuszy w sprawach przyznawania, podwyższania, obniżania, zawieszania oraz potrącania uposażenia zasadniczego lub dodatków do uposażenia. Zgodzić się należy zatem ze stanowiskiem organu, że skoro na mocy powyższego upoważnienia Dyrektor Biura Kadr mógł wydać decyzję w sprawach związanych z przyznawaniem tych dodatków to tym bardziej był uprawniony do wydania decyzji stwierdzających wygaśnięcie rozkazów personalnych w przedmiocie dodatków za znajomość języków obcych. Należy zwrócić uwagę, że forma tego upoważnienia, która posługuje się sformułowaniem "przyznawania", a nie wyłącznie "przyznania" ma szerszy zakres przedmiotowy, w którym mieszczą się wszelkie rozstrzygnięcia dotyczące przyznania, odmowy przyznania lub stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przyznaniu prawa do dodatku, którego to wygaśnięcie nastąpiło z mocy prawa. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącej od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej wyżej ustawy, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 239 pkt 1 lit. d tej ustawy, skarżąca jest zwolniona z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych.