II SA/Wa 1795/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Asesor WSA Jarosław Trelka, Protokolant Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania - oddala skargę Decyzją z dnia [...] kwietnia 1998 r. Dyrektor Generalny Służby Więziennej przyznał A. P. równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania w wysokości określonej obowiązującym wówczas zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1997 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. Urz. Min. Sprawiedl. Nr 2, poz. 9). W dniu 1 lipca 2001 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2001 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. U. Nr 67, poz. 712), które uchyliło powołane wyżej zarządzenie i określiło nową wysokość przedmiotowego równoważnika. W związku z powyższym, Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] przyznał A. P. równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania w wysokości 12 zł dziennie, począwszy od dnia 1 lipca 2001 r. W wyniku odwołania od tej decyzji, Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] października 2001 r. nr [...] utrzymał ją w mocy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 31 lipca 2003 r. sygn. akt I SA 3188/01 stwierdził jej nieważność, jak również nieważność decyzji ją poprzedzającej. W wyroku tym Sąd wskazał, iż nieuzasadnione jest wydawanie decyzji przyznającej A. P. ww. równoważnik pieniężny w wysokości ustalonej w kolejnym rozporządzeniu do ustawy o Służbie Więziennej w sytuacji, gdy prawo do takiego równoważnika zostało mu już poprzednio przyznane. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, iż wysokość świadczenia przyznanego wcześniejszą decyzją ulega zmianie wobec zmiany przepisów, zatem decyzja wydana po dniu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2001 r. powinna ulec zmianie jedynie w zakresie wysokości przyznanego świadczenia i nawiązywać do decyzji wcześniej wydanej. W wykonaniu powyższego wyroku, Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...] zmienił decyzję własną z dnia [...] kwietnia 1998 r. w ten sposób, iż przyznał A. P. od dnia 1 lipca 2001 r. równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania w wysokości określonej w przepisach rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2001 r. W wyniku odwołania od tej decyzji, Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] utrzymał ją w mocy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 213/04 uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji. W wyroku tym Sąd uznał, iż organ błędnie zastosował przepis art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - zwany dalej Kpa) jako podstawę prawną decyzji przyznającej A. P. od dnia 1 lipca 2001 r. równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, w wysokości określonej w powołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2001 r., gdyż przepis ten może zostać zastosowany jedynie w przypadku, gdy przepis szczególny prawa tak przewiduje, natomiast ani ustawa o Służbie Więziennej, ani też wydane na jej podstawie rozporządzenie nie zawierały takiego upoważnienia. Biorąc po uwagę treść obu powołanych wyroków sądów administracyjnych, Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 Kpa, art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.) oraz § 3 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2001 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, określił wysokość równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, przyznanego A. P. decyzją tegoż organu z dnia [...] kwietnia 1998 r., na kwotę 12 zł dziennie od dnia 1 lipca 2001 r. do dnia 31 grudnia 2002 r., zaś od dnia 1 stycznia 2003 r. do 18 listopada 2003 r. na kwotę 12,28 zł dziennie. Od decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] A. P. złożył odwołanie do Ministra Sprawiedliwości i wniósł o jej uchylenie z powodu rażącej sprzeczności z obowiązującym prawem. Zaskarżonej decyzji zarzucił, iż jej podstawę prawną stanowiły przepisy § 3 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2001 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, natomiast akt ten utracił moc obowiązującą z dniem 19 listopada 2003 r. Ponadto A. P. wskazał, iż przepisy powyższego rozporządzenia oraz ustawy o Służbie Więziennej nie zawierają regulacji, które pozwalają uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, którą funkcjonariusz nabył prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej oraz § 3 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2001 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości podzielił argumentację organu I instancji. Wskazał, iż Dyrektor Generalny Służby Więziennej w sposób prawidłowy wykonał zalecenia zawarte w powołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, iż przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2001 r. ustaliły wysokość równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania w okresie objętym odwołaniami skarżącego od decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] sierpnia 2001 r. oraz z dnia [...] października 2003 r. Zastosowanie jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji przepisów obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 187, poz. 1831), prowadziłoby w konsekwencji do zastosowania niekorzystnej dla A. P. wysokości równoważnika w kwocie 8 zł. Na powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2007 r., A. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej jej decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] lipca 2007 r., a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania. Powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a ponadto wskazał, iż zaskarżone decyzje naruszają między innymi art. 6, art. 10 § 1 i art. 61 § 4 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji określającej wysokość przyznanego A. P. równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, jak również poprzedzającej jej decyzji organu I instancji stanowi art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej oraz § 3 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2001 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Skarżący podnosi w swojej skardze, iż przepisy stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji nie dają podstaw do zmiany, a w tym konkretnym przypadku do obniżenia wcześniej przyznanego równoważnika. Należy jednak zauważyć, iż zmiana wysokości przedmiotowego świadczenia w niniejszej sprawie nie wynika z literalnego zapisu w ustawie lub akcie wykonawczym stwarzającego taką możliwość, np. w wyniku zmiany okoliczności faktycznych, ale spowodowana jest wejściem w życie nowych przepisów, które ustalają inne kwoty równoważników, aniżeli przepisy, które zostały przez nie uchylone. Każda zatem zmiana aktu prawnego pociąga za sobą również zmianę decyzji przyznającej równoważnik. Takie stanowisko zostało już wcześniej wyrażone w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 31 lipca 2003 r. sygn. akt I SA 3188/01 wskazał, iż wysokość świadczenia przyznanego wcześniejszą decyzją ulega zmianie wobec zmiany przepisów, zatem po dniu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2001 r. decyzja, dotycząca przyznania równoważnika za brak mieszkania, powinna ulec zmianie jedynie w zakresie wysokości przyznanego świadczenia i nawiązać do decyzji wcześniej wydanej. Należy dodatkowo podnieść, iż w sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 154 lub 155 Kpa dotyczące uchylenia decyzji ostatecznych, gdyż mogą być one stosowane wyłącznie w czasie kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej te decyzje zostały wydane. Zmiana regulacji prawnej oznacza natomiast konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r. sygn. III SA 330/01, OSP 2004/9/111 oraz wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. II OSK 405/05, LEX nr 196453). Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego, co do wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2001 r., które nie obowiązywały w dniu wydania zaskarżonej decyzji (utraciły moc z dniem 19 listopada 2003 r.), należy wskazać, iż organ prawidłowo powołał podstawę prawną orzeczenia, ponieważ materia regulowana zaskarżoną decyzją dotyczy okresu obowiązywania powołanego rozporządzenia. Zaskarżona decyzja stanowi kontynuację postępowania rozpoczętego wydaniem przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej decyzji z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...], dotyczącej określenia wysokości równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, zaś w tym okresie wysokość świadczenia ustalały przepisy rozporządzenia z dnia 13 czerwca 2001 r. Słusznie więc organ wskazał, iż niepowołanie się na powyższe rozporządzenie skutkowałoby brakiem przepisów merytorycznych, na podstawie których organ był zobowiązany do zastosowania nowych stawek przedmiotowego równoważnika. Jako nieuzasadniony należy również uznać zarzut skarżącego o niezawiadomieniu go przez organ o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I Instancji zostały wydane w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 213/04. Fakt ten był skarżącemu znany, na co wskazuje załączone do akt sprawy pismo z dnia 27 kwietnia 2007 r. do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, w którym skarżący wnosi o poinformowanie go kiedy powyższy wyrok będzie przez organ zrealizowany. Z akt sprawy nie wynika również, aby organ nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz nie umożliwił wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, dlatego w ocenie Sądu nie został naruszony art. 10 Kpa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.