II SA/Wa 1799/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras Iwona Dąbrowska (spr.) Protokolant Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2010 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe i ustalenia uposażenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2009 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 1, § 9 ust. 4 oraz § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) oraz § 1, § 3, § 5 pkt 2, § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 lutego 2008 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149), Komendant Główny Policji ustalił M. C., zajmującemu w dniu [...] stycznia 2008 r. stanowisko specjalisty Biura Spraw Wewnętrznych [...], z dniem [...] stycznia 2008 r. uposażenie zasadnicze w [...] grupie zaszeregowania, z mnożnikiem [...] kwoty bazowej wynoszącej [...] zł, z uposażeniem zasadniczym w wysokości [...] zł i dodatkiem służbowym w kwocie [...] zł oraz dodatkiem specjalnym w wysokości [...] kwoty bazowej, a także zwolnił go z dniem [...] lutego 2008 r. z zajmowanego stanowiska i mianował z dniem [...] lutego 2008 r. na stanowisko specjalisty Sekcji [...] - w [...] grupie zaszeregowania, z mnożnikiem [...] kwoty bazowej wynoszącej [...] zł z uposażeniem zasadniczym wynoszącym [...] zł i dodatkiem służbowym w kwocie [...] zł miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości [...] kwoty bazowej. Organ wskazał, że rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego dokonano przeszeregowania stanowisk służbowych. Związane to było ze zmniejszeniem ilości grup zaszeregowania policjantów z 19 do 16. Powołując się zaś na rozkaz organizacyjny Komendanta Głównego Policji z dnia 22 lutego 2008 r. nr 15/08 w sprawie zmian etatowych w Komendzie Głównej Policji, organ stwierdził, że stanowisko specjalisty Biura Spraw Wewnętrznych, zaszeregowane uprzednio w 9 grupie zostało przemianowane na analogiczne stanowisko służbowe specjalisty w Komendzie Głównej Policji, zaszeregowane w 6 grupie uposażenia zasadniczego. Powołując się na przepis § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., organ uznał, że policjant nie został mianowany na niższe stanowisko służbowe od dotychczas zajmowanego, lecz na stanowisko nowe, określone w tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów. Organ dodał też, że przepisy tego rozporządzenia dokonały przebudowy wybranych składników uposażenia policjantów. Modyfikacji uległy zasady otrzymywania dodatku specjalnego, którego maksymalna wysokość została obniżona do [...] kwoty bazowej. Odnośnie zaś tabeli równorzędnych grup zaszeregowania, stanowiącej załącznik nr 4 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, organ uznał, że ma on tylko zastosowanie do policjantów, którym przed dniem [...] stycznia 2008 r. zachowano, na podstawie odrębnych przepisów, prawo do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym. M. C. od tego rozkazu odwołał się, jednakże Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2009 r. o sygnaturze akt II SA/Wa 1727/08, uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2008 r. oraz utrzymany nią w mocy rozkaz Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]. Uzasadniając wyrok, Sąd wskazał, że w jego ocenie, organ przeniósł skarżącego na niższe stanowisko służbowe od zajmowanego do tej pory, ale powołując się na przepisy rozporządzenia, uniknął rygorów, jakie związane są z możliwością przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe. Sąd wskazał, że organ nie może, powołując się w istocie tak naprawdę na przepisy rozporządzenia, zwalniać policjanta z zajmowanego stanowiska i mianować na inne stanowisko służbowe. Rozporządzenie takiej możliwości organowi nie daje, normując jedynie kwestie związane z nazwą stanowiska, grupą zaszeregowania itd. W pozostałym zakresie muszą znaleźć zastosowanie przepisy ustawy, które przewidują przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe czy też na stanowisko równorzędne. Skoro organ nie powołał w podstawie prawnej decyzji art. 38 ustawy o Policji, który przewiduje obligatoryjne i fakultatywne możliwości przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe, to a contrario uznać należy, iż skarżący przeniesiony został na stanowisko równorzędne. A skoro organ przeniósł skarżącego na stanowisko równorzędne, to miał obowiązek wykazać, że stanowisko to było rzeczywiście równorzędne. Ponadto Sąd wskazał, że z zaskarżonej decyzji nie wynika, że poprzednie i aktualnie zajmowane przez skarżącego stanowiska są stanowiskami równorzędnymi. Organ nie wykazał na podstawie jakich okoliczności i parametrów twierdzi, że "nowe" stanowisko skarżącego jest stanowiskiem równorzędnym. Tymczasem, jak wynika z tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych, będącej załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732), w brzmieniu z 2006 r., skarżący zajmował poprzednio stanowisko specjalisty Biura Spraw Wewnętrznych [...], zaszeregowane w [...] grupie, ze stopniem etatowym [...]. Obecnie skarżący został przeniesiony na stanowisko specjalisty w Sekcji [...], z [...] grupą zaszeregowania i stopniem etatowym [...]. Już choćby z tego powodu, zdaniem Sądu, stanowiska te nie są równorzędne. Ponadto wskazać należy, że na gruncie poprzednio obowiązującej tabeli zaszeregowania w Komendzie Głównej Policji istniało zarówno stanowisko specjalisty, jak i stanowisko specjalisty Biura Spraw Wewnętrznych, które to stanowiska niewątpliwie nie były wówczas równorzędne. Pod pozycją nr [...] tabeli znajdowało się bowiem stanowisko specjalisty Biura Spraw Wewnętrznych, które usytuowane było o jeden szczebel wyżej ([...] grupa i stopień etatowy [...]), niż stanowisko specjalisty (pozycja [...] z grupą zaszeregowania [...] i stopniem etatowym [...]). W zaleceniach dla organu, Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ wykaże, iż poprzednie i nowe stanowisko służbowe są stanowiskami równorzędnymi, odniesie się do wszystkich parametrów obu stanowisk oraz wskaże materialnoprawną podstawę decyzji. Nadto określi, na podstawie którego przepisu ustawy o Policji zmienił ukształtowany już stosunek służbowy i uzasadni decyzję zgodnie z art. 107 kpa. Komendant Główny Policji ponownie rozpoznając sprawę rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1, § 9 ust. 4 oraz § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego oraz § 1, § 2, § 3, § 5 pkt 2, § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, ustalił M. C. z dniem [...] stycznia 2008 r. uposażenie zasadnicze w [...] grupie zaszeregowania, z mnożnikiem [...] kwoty bazowej wynoszącej [...] złotych, z uposażeniem zasadniczym w wysokości [...] złotych i dodatkiem służbowym w kwocie [...] złotych miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości [...] kwoty bazowej. Jednocześnie w tym samym rozkazie personalnym Komendant Główny Policji z dniem [...] lutego 2008 r. zwolnił M. C. z dotychczas zajmowanego stanowiska i z dniem [...] lutego 2008 r. mianował go na stanowisko specjalisty Sekcji [...] w [...] grupie zaszeregowania, z mnożnikiem [...] kwoty bazowej wynoszącej [...] złotych, z uposażeniem zasadniczym w wysokości [...] złotych i dodatkiem służbowym w kwocie [...] złotych miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości [...] kwoty bazowej. Od tego rozkazu personalnego M. C. odwołał się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz z dnia [...] lipca 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149) dokonano przeszeregowania stanowisk służbowych. Związane to było ze zmniejszeniem ilości grup zaszeregowania policjantów z 19 do 16 co nastąpiło poprzez połączenie dotychczasowych grup 2 z 3 oraz 4 z 5 oraz likwidacją grupy 16a. W oparciu o przepis § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., oraz rozkaz organizacyjny nr 15/08 Komendanta Głównego Policji z dnia 22 lutego 2008 r. w sprawie zmian etatowych w Komendzie Głównej Policji w etacie Biura Spraw Wewnętrznych zmieniono nazwy stanowisk policyjnych, stopnie etatowe oraz grupy uposażenia zasadniczego, określone dla stanowisk policyjnych. Organ podał, że w związku z tą regulacją stanowisko specjalisty BSW zaszeregowane uprzednio w grupie 9 zostało przemianowane na stanowisko służbowe specjalisty w Komendzie Głównej Policji, zaszeregowane w 6 grupie. Organ podał też, że zmiany w przywołanych regulacjach zrodziły konieczność wydania stosownych rozkazów personalnych, a więc zwolnienie policjanta i mianowania na stanowisko służbowe wyłącznie na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji. Komendant Główny Policji nie był autorem zmiany warunków służby, zmiana ta dokonała się poza nim, poprzez zmianę przepisów prawa. Organ ten był w niniejszej sprawie jedynie wykonawcą znowelizowanych przepisów rozporządzenia. Taka sytuacja - zmiana prawa, jest całkowicie odmienna od przesłanek zawartych w treści art. 38 ustawy o Policji, który reguluje przeniesienie policjanta na niższe stanowisko, dlatego też przepis ten nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto organ wskazał, że rozumienie niższego stanowiska odnosi się do danej tabeli zaszeregowania, stanowiącej punkt odniesienia dla potrzeby porównania stanowisk sprzed i po przeniesieniu. Organ wskazał też, że art. 38 reguluje jedynie zasady przenoszenia policjanta na niższe stanowisko służbowe, a zatem przenoszenia w ramach jednej konkretnej regulacji, określającej zaszeregowanie i uposażenie. Ponadto Komendant Główny Policji powołał się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydane w podobnej sprawie, w którym Sąd skargę oddalił. W obszernej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. C. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2009 r., zarzucając organowi rażące naruszenie prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz w zakresie prawa materialnego naruszenie art. 34 ust. 4 pkt 1, art. 38 ustawy o Policji. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej poprzedniej skargi oraz wskazał na argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1727/08, dowodząc naruszenia przez organ przepisu art. 38 i art. 34 ustawy o Policji. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z przyczyn w niej zawartych. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten oznacza, iż ocena taka i wskazania są wiążące zarówno gdy dotyczą zastosowania przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to zatem, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego, będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Powyższe twierdzenie zawarte w tezie 10 do art. 153 - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz autorstwa J. P. Tarno (Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2006, s. 329) koresponduje z licznymi orzeczeniami sądów administracyjnych oraz jest powszechnie aprobowane w doktrynie (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1999 r., I SA 1089/99; wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97 i uchwała NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., OPS 4/99 - glosa aprobująca B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101; B. Dauter, B. Gruszczynski, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarza - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w LEX 2009, wyd. III). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności) - op. cit. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1727/08 jest prawomocny. Organ nie złożył od niego skargi kasacyjnej. Zatem, zgodnie z przywołanym wyżej przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu są wiążące w sprawie zarówno dla skarżącego jak i organu oraz dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ponownie rozpatrującego niniejszą sprawę. Ukształtowany prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego stan sprawy co do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania są dla organu bezwzględnie wiążące. Stwierdzić należy, że organ wydając zaskarżoną decyzję wskazał wprawdzie, że wydana ona została z uwzględnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygnaturze akt II SA/Wa 1727/08, jednakże analiza tej decyzji tego nie potwierdza. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę organ nie zastosował się do wytycznych zawartych we wspomnianym wyroku. Uzasadnienie decyzji jest w istocie powtórzeniem decyzji, która została wcześniej uchylona przez prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zawiera tą samą argumentację i sprowadza się do odmiennego od treści wyroku rozumienia koncepcji zmian wprowadzonych rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. Z uzasadnienia decyzji nadal bowiem nie wynika, że stanowisko obecnie zajmowane przez skarżącego specjalisty w [...] grupie uposażenia w Sekcji [...] i stanowisko specjalisty w [...] grupie uposażenia, które poprzednio zajmował w ramach Biura Spraw Wewnętrznych [...], są ze sobą równorzędne. Organ nie odniósł się nadal do wszystkich parametrów obu stanowisk, zaś argumentacja organu odnośnie braku możliwości porównywania parametrów uposażenia i możliwości awansu na stanowisku służbowym, zajmowanym przed wydaniem przedmiotowego rozkazu personalnego z parametrami po jego wydaniu jest zupełnie niezrozumiała, szczególnie w kontekście wydania rozkazu w oparciu o art. 32 ust. 1 ustawy o Policji. Abstrahowanie od treści prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, wydanego w niniejszej sprawie, stanowi naruszenie zasady określonej w art. 153 - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ww. ustawy.