II SA/Wa 1801/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak (spraw.), , Eugeniusz Wasilewski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2014 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego – oddala skargę – Decyzją nr [...] z [...] czerwca 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a, art. 95 ust 3 pkt 3 i art. 97 ust 5 ustawy z dnia 6 lutego 1990 r o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz art. 6a ustawy o Policji w zw. z § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Stołecznego Policji nakazującą M. L. (dalej jako skarżący) opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu [...] przy ul. [...] w [...]. W decyzji tej wskazano na następujący stan faktyczny oraz prawny. Na podstawie decyzji przydziału [...] kwatery stałej mieszkania – służbowego z [...] grudnia 1958 r. Komendy Milicji Obywatelskiej przedmiotowy lokal został przydzielony J. L.- ojcu skarżącego, który zmarł [...] maja 2012 r. [...] maja 2012 r. skarżący wystąpił do Komendanta Stołecznego Policji z wnioskiem o ustalenie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Pismem z 1 czerwca 2012 r. skarżącemu wyjaśniono, że zajmuje przedmiotowy lokal bez tytułu prawnego i bez możliwości jego uzyskania. 25 czerwca 2012 r. zostało natomiast wszczęte postępowanie w sprawie opróżnienia tego lokalu mieszkalnego, zajmowanego przez skarżącego. Postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji Nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. nakazującej M. L. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego [...] przy ul. [...] w [...]. W odwołaniu od tej decyzji skarżący, wnosząc o jej uchylenie, podniósł, iż przed sądem cywilnym dla [...] zawisła sprawa o ustalenie stosunku najmu przedmiotowego lokalu. Podkreślił także, że organ nie odniósł się do faktu istnienia umowy najmu przedmiotowego lokalu, która to okoliczność ma kluczowe znaczenie przy rozstrzyganiu w przedmiotowej sprawie. Wskazaną na wstępie decyzję Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ podał, że, jak wynika z decyzji o przydziale z [...] grudnia 1958 r., sporny lokal stanowi kwaterę stałą – lokal służbowy, pozostając w dyspozycji Milicji Obywatelskiej. Natomiast umowa najmu tego lokalu była zgodna z obowiązującymi wówczas przepisami dotyczącymi lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji zakładu pracy czyli w przedmiotowej sprawie KMMO. Organ wskazał także, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, jak również nie jest możliwe wstąpienie w stosunek najmu przedmiotowego lokalu na podstawie art. 691 k.c. W dalszej kolejności Komendant Główny Policji podkreślił, że przepisy ustawy o Policji w sposób odmienny formułują zasady przydziału i opróżniania lokali pozostających w dyspozycji organów Policji, a tym samym to one jako przepisy szczególne stanowią podstawę do orzekania w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu odwoławczego w świetle przepisów resortowych skarżący nie posiada prawa do zajmowania przedmiotowego lokalu, jak również nie legitymuje się innym tytułem prawnym do tego mieszkania. Sporny lokal nie został bowiem przydzielony mu w formie decyzji administracyjnej, jak również nie jest on osobą, której przysługiwałoby prawo do lokalu służbowego na podstawie art. 29 ust 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin (Dz. U Nr 53, poz. 214 ze zm.), nie jest bowiem członkiem rodziny uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszu. Jedynymi osobami, które posiadały tytuł prawny do lokalu byli J. i Z. L., a prawo do lokalu jakie posiadali wygasło z chwilą ich śmierci. Organ zważył także, iż skarżący w świetle obowiązujących przepisów nie może uzyskać tytułu prawnego do spornego mieszkania. Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Policji przez osoby, które nie posiadają tytułu prawnego do tego lokalu, jest wydanie decyzji o jego opróżnieniu na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. L. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania lub o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W ocenie skarżącego w sprawie doszło do naruszenia art. 6, 7 i 8 K.p.a. Skarżący wskazał, że na mocy umów najmu spornego lokalu, których stroną był jego ojciec, powstał stosunek cywilnoprawny, na podstawie którego jego ojciec stał się głównym najemcą lokalu. Dlatego też w sprawie mają zastosowanie przepisy prawa cywilnego. Wobec powyższego w ocenie skarżącego doszło do naruszenia zasady legalności działania organów administracji publicznej, wyrażonej w art. 6 K.p.a. Naruszenie art. 7 K.p.a. skarżący upatruje w braku wskazania przez organ z jakich względów interes społeczny i słuszny interes obywatela przemawiają za wyrzuceniem skarżącego ze spornego lokalu. Jego zdaniem Policja chce skazać go na życie na ulicy, gdyż uzyskanie lokalu socjalnego jest nierealne. W zakresie naruszenia art. 8 K.p.a., wyrażającego zasadę zaufania obywateli do organów Państwa, skarżący podniósł, że gdyby nie zwrócił się do organów Policji o uregulowanie kwestii prawnych związanych z mieszkaniem, mógłby nadal mieszkać w spornym lokalu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W postępowaniu sądowym przy ocenie aktu administracyjnego nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej ani też zasady współżycia społecznego. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy odnieść się do wyjaśnienia pojęcia dyspozycyjności organów Policji na gruncie ustawy o Policji. Pojęciem "dyspozycyjność" posługuje się art. 90 ustawy, stanowiąc, że: ‘’na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów". Lokale te uzyskiwane są w wyniku działalności inwestycyjnej, albo od terenowych organów rządowej administracji ogólnej, są to lokale stanowiące własność gmin lub zakładów pracy, a także zwolnione przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych. Jak wyraził Sąd Najwyższy w tezie wyroku z 20 czerwca 2001 r., CKN 683/00 lokalem będącym w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych w rozumieniu ww. artykułu jest lokal, co do którego decyzja o jego przydziale lub o jego opróżnieniu należy do kompetencji jednostek podległych temu organowi. Dyspozycyjność jest zatem związana z prawem organu Policji do decydowania kto jest uprawniony do zamieszkiwania lokalu lub nie, przy uwzględnieniu zapisów ustawy o Policji. Dyspozycja organów Policji nie wiąże się automatycznie z prawem własności co do lokalu. Nadto podnieść należy, że kwestie dotyczące przekazania lokalu do dyspozycji organom policyjnym, czy też zrzeczenie się przez organ prawa dysponowaniem lokalem nie następuje ani w formie decyzji administracyjnej, ani w formie postanowienia, ani w drodze innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. W przepisach prawa powszechnie obowiązującego brak bowiem umocowania do rozstrzygania w kwestii przekazania lokalu do dyspozycji organom policyjnym w jednej z wymienionych form przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Tym samym do kognicji sądu administracyjnego nie należą sprawy dotyczące przekazania lokalu mieszkalnego do dyspozycji organów policyjnych (np. postanowienie NSA z 3 lipca 2009 r., I OSK 834/09, publ. https://cbois.nsa.gov.pl), czy też ewentualne spory powstałe na tle w czyjej dyspozycji pozostaje dany lokal mieszkalny. Zdaniem Sądu podkreślenia wymaga fakt, że w rozpoznawanej sprawie nie ma sporu pomiędzy organami Policji a [...] co do tego, że lokal mieszkalny przy ul. [...] w [...] pozostaje nadal w dyspozycji organów policyjnych. Analiza akt postępowania administracyjnego wskazuje, że również J. L., któremu w 1958 r. przydzielono sporny lokal jako mieszkanie służbowe, nie miał wątpliwości co do statusu zajmowanego lokalu. Dwukrotnie zwracał się bowiem do właściwych organów Policji o zrzeczenie się dyspozycyjności zajmowanym przez niego lokalem, celem umożliwienia mu jego wykupu. Do zawarcia umowy sprzedaży lokalu ostatecznie jednak nie doszło. Z akt sprawy nie wynika, aby w okresie od 1958 r. wystąpiły jakiekolwiek zdarzenia prawne, które mogłyby stanowić podstawę do podważenia statusu wskazanego wyżej lokalu. Skoro sporny lokal stanowił już w roku 1958 kwaterę stałą dla funkcjonariusza (dawnej Milicji Obywatelskiej) Policji i tego rodzaju unormowanie było zgodne z ówcześnie obowiązującymi i późniejszym ustawodawstwem, to brak jest podstaw prawnych do kwestionowania faktu, że przedmiotowy lokal pozostawał i pozostaje w dyspozycji resortu spraw wewnętrznych (por. wyrok NSA z 17 marca 2011 r. I OSK 878/10, publ. http://cbois.nsa.gov.pl). Przyjęcie, że w dacie przydziału lokalu ojcu skarżącego lokal ten nie pozostawał w dyspozycji służb podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, oznaczałoby, że decyzja przydziałowa nie mogła wywrzeć żadnych skutków prawnych, a tym samym objąć swym działaniem (w tamtym czasie) rodziców skarżącego. Bez wpływu na ocenę w dyspozycji którego podmiotu znajduje się zajmowany przez skarżącego lokal, pozostają umowy najmu zawarte przez J. L.. To organ Policji wskazał, poprzez wydanie decyzji o przydziale, osobę (ojca skarżącego) jako uprawnionego do zajmowania lokalu, zaś zawarcie umowy z podmiotem uprawnionym było czynnością wtórną wobec decyzji o przydziale, stanowiącej tytuł prawny do zajmowania spornego mieszkania. Wynika to jednoznacznie z treści umowy o najem z 10 grudnia 1958 r., w której w § 1 wskazano, iż jej skuteczność uwarunkowana jest przedłożeniem przez najemcę przydziału lokalowego. Warunek taki zawarty został w umowie z 4 czerwca 1962 r.- stwierdzenie przedmiotu i warunków najmu- umowa o najem lokalu mieszkalnego, w której dodatkowo zaznaczono, że akt ten został sporządzony na czas oznaczony w przydziale lokalu. Tytuł prawny do lokalu należy rozumieć tylko i wyłącznie w znaczeniu tej ustawy. Tytułem prawnym o lokalu będzie decyzja o jego przydziale, a nie umowa najmu, na którą powołuje się skarżący. Zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, art. 92, art. 94 i art. 96 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej. W § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków najmu lokali mieszkalnych pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji (Dz. U. z 2004 r. nr 167, poz. 1754), które reguluje warunki najmu lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach będących własnością Skarbu Państwa pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji, wskazano, że umowę najmu lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku, o którym mowa w § 1, zawiera się na podstawie decyzji administracyjnej wydanej przez organ Policji właściwy w sprawie przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (ust. 1). Wynajmującym jest jednostka organizacyjna Policji, w której zarządzie pozostaje lokal lub kierownik jednostki administrującej budynkiem (ust. 2). Oznacza to, że kluczowe znaczenie w świetle ustawy o Policji ma decyzja o przydziale lokalu. Jej brak świadczy o tym, że osoba zajmująca lokal nie posiada tytułu prawnego do jego zajmowania w rozumieniu ustawy o Policji. W tych warunkach, skoro przedmiotowy lokal pozostaje w dyspozycji organów podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, a skarżący nie jest uprawniony do zajmowania kwatery stałej dla funkcjonariusza Policji, którą zajmuje bez tytułu prawnego, to decyzja o opróżnieniu lokalu odpowiada prawu. Problematyka mieszkań dla funkcjonariuszy została objęta odrębną regulacją prawną w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania wynikające z innych regulacji prawnych rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw lokatorów. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego stanowi, że przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. W przypadku lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów tymi przepisami odrębnymi dotyczącymi lokali mieszkalnych jest rozdział 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Przepisy te mają bezpośrednie zastosowanie do funkcjonariuszy Policji, a poprzez art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Wewnętrznej oraz ich rodzin mają również zastosowanie do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin. Powyższe przepisy w sposób szczególny uregulowały status prawny tych lokali, krąg osób, które są uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do takiego lokalu, a także zasady postępowania i opróżniania lokali w przypadku, gdy lokale zajmowane są przez osoby bez tytułu prawnego. Stąd też do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, w tym art. 30 ustawy. Status zajmowanego przez skarżącego lokalu, a więc lokalu pozostającego w dyspozycji Policji, przesądza również o tym, że do lokalu takiego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1 K.c. Skoro bowiem prawo do takich lokali, w tym możliwość uzyskania do nich tytułu prawnego przez członka rodziny zmarłego policjanta, podlega szczególnej regulacji, tj. wskazanych powyżej przepisów, to regulacje zawarte w Kodeksie cywilnym zostają w tej materii wyłączone. Pogląd ten nie budzi jakichkolwiek wątpliwości w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2012 r., I OSK 1122/10, z 30 stycznia 2013 r., I OSK 220/12, publ. http://cbois.nsa.gov.pl). Odnotować należy, że z uwagi na to co wskazano pozew skarżącego o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu przedmiotowego lokalu, został odrzucony przez Sąd Rejonowy dla [...]. Uwzględniając powyższe zarzut naruszenia art. 6 K.p.a. ocenić należy jako nieusprawiedliwiony. Na podstawie ustawy o Policji tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 ustawy o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi (małżonka, dzieci, rodziców policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające) – nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu, ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego jaki posiada policjant. Natomiast na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji zachowują lub mogą taki tytuł uzyskać emeryci i renciści policyjni. Ten sam przepis art. 29 ustawy powołanej wyżej przewiduje możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego przez członków rodziny, ale tylko i wyłącznie w takim przypadku, gdy byliby uprawnieni do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. A zatem tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, po śmierci emeryta policyjnego może otrzymać tylko taki członek rodziny, który byłby uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym. W rozpoznanej sprawie jest okolicznością niesporną, że skarżący nie jest osobą uprawnioną do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu J. L.. Oznacza to, że nie posiada on tytułu prawnego do lokalu [...] położonego przy ul. [...] w W., a nadto w świetle obowiązujących przepisów nie mógł tego tytułu prawnego uzyskać. Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu, jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, a podstawą prawną takiej decyzji jest przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Przepis ten w rozpoznawanej sprawie został zastosowany prawidłowo. Przewiduje on wydanie decyzji związanej (decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się...) W sprawach, w których wprowadzona jest instytucja tzw. decyzji związanej, nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy. Stąd pozbawiony uzasadnionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. Jako nieusprawiedliwiony potraktować należy także zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. statuujący zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Za naruszającą tę zasadę nie można potraktować sytuacji opisanej w skardze. Organy- zgodnie z wyrażoną w art. 6 K.p.a. zasadę legalizmu- obowiązane są działać w oparciu o przepisy prawa, a te zobowiązywały organ do podjęcia działań prowadzących do odzyskania lokalu i przydzielenia go funkcjonariuszowi Policji. Regulacje rozdziału 8 ustawy o Policji "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" mają służyć zapewnieniu prawa do lokalu mieszkalnego policjantowi i członkom jego rodziny. Nie jest natomiast powinnością tych organów zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych obywatelom niezwiązanym z resortem. To na organach gminy spoczywa obowiązek zabezpieczania tych potrzeb jej mieszkańcom. Zgodnie bowiem z art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, zadaniem organów samorządu terytorialnego jest tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Mając te wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd uznając, że zaskarżana decyzja odpowiada prawu, skargę na zasadzie art. 151 P.p.s.a oddalił.